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缅甸现行宪法全称为《缅甸联邦共和国宪法（2008）》,在前军政府主导下,历经15年讨论,于2008年起草完成,并于同年5月经全民公决通过.根据新宪法,2010年11月缅甸举行了大选,代表军方利益的联邦巩固与发展党（巩发党）赢得选举.2011年,军政府正式向巩发党政府移交权力,缅甸完成政体转型.而缅甸全国联盟（民盟）指责宪法存在重大缺陷,为军人保留诸多权力,是缅甸政治转型的障碍,一直呼吁修改宪法.
2020年伊始,由缅甸执政党民盟发起的修宪工作進入议会讨论表决阶段,各方围绕修宪提案展开了激烈的辩论交锋.3月10日起,缅甸联邦议会陆续对修宪提案进行表决.截至3月20日,仅有四项修改文字表达的提案获得通过,如将“残疾人”改为“残障人士”,其余131项涉及军队参政权力、总统候选人资格等关键问题的提案全被否决.
修宪是民盟的政治目标之一,也是缅甸转型发展的必由之路,围绕修宪的互动与斗争反映了缅甸军政关系和朝野博弈的态势.今年正值缅甸大选年,修宪成为各种政治力量“打选战”的工具,过程重于结果,修宪不会对既有权力格局造成根本性的冲击.
舞动“修宪之剑”
缅甸民盟政府2016年接掌政权时,宣布任内将努力实现国家和平、经济发展、修改宪法三大任务.在执政前几年,民盟花费大量精力推动前两项工作,修宪议题并无任何实质性举措.缅甸现行宪政体制和政体转型由军队设计推进,修宪意味着改变既有规则,局部或全面地重塑权力格局,是对军方利益底线的挑战,极易引发政治冲突.民盟作为“执政新手”,在首个任期里贸然挑起修宪争端并非上策.因此民盟采取较为理性、务实的执政路线,主动搁置了修宪等高敏感议题,避免刺激军方,换取军方的有限配合,不过度阻挠民盟施政.
但在2019年,民盟亮出雪藏已久的“修宪之剑”.2月20日,经民盟议员提议,缅甸联邦议会宣布组建“修宪委员会”,正式启动修宪程序.来自民盟、巩发党、军队及少数民族政党的45名议员组成委员会,收集整理了3765条修宪提案形成报告提交议会.8月9日,缅甸联邦议会审议通过了修宪报告.12月,缅甸联邦议会议长吴迪昆妙表示将努力在议会任期届满前完成修宪讨论与表决.民盟“亮剑”并非与军方“摊牌”或者“翻脸”,而是欲借机达到“一石二鸟”的效果：一来彰显民盟政府履行执政承诺的形象;二来修宪事关缅甸转型前景和民盟价值观,以此可以凝聚民意、争取选票.修宪时机选择颇有讲究,启动太早,可能引发对手在其他领域的反制;启动太晚则无法达到效果;现在推进,到年底大选时既能向选民有所交待,还可以将妨碍改革的责任推给对手.
军方和巩发党全力阻击
此次修宪,民盟的提案主要涉及三方面诉求：首先是扫除杜昂山素季出任总统的障碍,提案欲废除现行宪法第56条中关于总统候选人的配偶子女不得是外国人等资格条件限制.其次是强化文官政府的权力.例如修改“始终坚持军队能参与和担负对国家政治生活的领导”相关表述;减少国防安全委员会中军人成员、增加文官成员,逐渐削减议会中军人议员的比例;大幅调整军队在紧急状态下行使国家权力的规定等.第三是降低修宪门槛,将修改宪法关键条款需要75%的议员支持改为三分之二议员同意.这些提案皆触及缅甸军方利益底线,但碍于民意,军方对修宪采取表面谨慎配合,实际坚决反对的策略.
2019年3月,缅甸国防司令敏昂莱公开表示,军方不反对修宪,但强调修宪应当在条件允许的情况下有序稳定推进.军队、巩发党及多个亲军方的政党还发表联合声明,批评民盟修宪动机不纯,是为了某些个人和集团的一己之私.修宪应当在沟通协调达成共识的基础上推进,而不是各党派自顾自地提出要求.同时,军队议员和巩发党议员针锋相对地提出反制议案,认为对总统人选设置资格限制是维护国家主权的重要举措,要求将此条款的适用范围扩大至联邦政府部长和地方行政长官,作为选拔任命这类官员的前提条件.如果反对议案获得通过,杜昂山素季将失去在政府中出任要职的机会.
2010年11月7日,缅甸举行新宪法通过后的首次大选,选举1000多名联邦议会议员和省邦议会议员.
在修宪提案议会讨论期间,军队议员多次发表态度强硬的言论,声称“民盟的行为是在煽动民众对军队的敌意”,甚至不惜违反会场纪律,通过吵闹、喧哗之类的失格行为表达不满,向外界传递军方维护自身利益的坚定立场,警告反对力量不要轻易挑战现行制度安排.巩发党还组织支持者在内比都议会大厦外举行集会,反对民盟提案修改总统人选资格条款.
军政博弈态势不会改变
尽管修宪成为开年以来缅甸政坛的热门话题,议会中也较为罕见地出现激烈争辩的场面,但各方清楚,在缅甸目前的政治经济情势下,要对宪法进行实质修改无疑是天方夜谭.客观上,修宪面临很高的法定门槛,修改某些关键条款先要获得联邦议会75%议员的同意,还要举行全民公决,获得50%的赞成票方可修改.在缅甸联邦议会中,军方自行委任的议员已经占据25%的席位,单一政党赢下全部选举议席独自推动修宪的可能性几乎为零.主观上,修宪关乎权力分享与利益配置,转型中的缅甸社会结构松散、利益诉求多元,难以形成共识,更难付诸行动,即使军方主动让步,其他政党配合,或者拥有压倒性的民意支持,修宪也不会一帆风顺.
在本轮修宪中,民盟削减军方权力的提案并未得到其他政党的全力支持,被否决的民盟提案中,支持率最高的一份得到了62.9%的赞成票,反对票占37.1%,赞成否决提案的除了军方和巩发党之外,还有其他政党.民盟启动修宪工作后,并未举全党之力推进,既没有全面的党内动员,也没有广泛的党际协调,更没有在全国范围内宣传造势.缅甸联邦议会人民院议员吴佩丹表示,本届议会不可能修宪,这一进程纯粹浪费时间,民盟和军方只是在打“口水仗”.
当然,积极参与修宪,有助于各政党争取民意支持.一是展示本党为推动转型付出的努力;二是维护或主张自身利益,除民盟、巩发党和军方外,一些少数民族政党也借此次修宪机会提出保护和扩大本民族群体权益的修正案;三是围绕修宪提案的辩论,是宣示政策、反击对手的重要渠道.对民盟来说,执政四年表现平平,成绩差强人意,支持率有所下滑.2019年12月杜昂山素季亲赴海牙国际法庭针对“罗兴亚人”诉讼案作抗辩发言,2020年初修宪表决,这两件事无论结果如何,均能起到稳定选票基本盘、拉抬选情的作用.
从根本上看,本轮修宪不会导致既有军政关系的突变.随着相关提案表决结束,缅甸新冠肺炎疫情防控形势吃紧,各政治力量和民众对修宪话题的关注将告一段落.
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