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2020年1月15日,俄罗斯总统普京在莫斯科向议会两院发表国情咨文.
2020年1月15日,俄罗斯总统普京发表国情咨文,正式提出修宪意向.随后俄总理梅德韦杰夫政府宣布辞职.普京迅即提名俄联邦原税务局局长米舒斯京为新总理人选.米舒斯京与国家杜马四大议会党团沟通后,国家杜马紧急召开全体会议,审议总统提名的总理人选,结果为创纪录的零票反对,383票赞成,41票弃权,通过提名.俄罗斯政坛的一系列最新动态,既出人意料,也在情理之中,意味著普京解答“2024政治方程式”的努力已全面启动.
事关俄最高权力能否顺利过渡
2018年3月普京第四次当选总统后,“后普京时代”成为国际舆论谈论俄国内政局走向的热门用词.事实上,这个词汇引出“2024挑战”这样一个更重大的问题,即,普京的第四个总统任期将在2024年结束,俄最高权力将如何过渡.
在2019年12月的年度记者会和2020年1月的国情咨文讲话中,普京都提到要修改现行俄联邦宪法第81条第三款,即去掉“同一人不得连续担任俄罗斯联邦总统两届以上”一句中的“连续”一词.
这一改动如获实现,可谓意味深长.这是普京经深思熟虑做出的“顶层设计”,首先是为了防止今后有其他政治家仿效进行“梅普组合”式的政治操作,也就意味着今后对俄罗斯同一位政治家而言,无论是连任还是复任,最多只能担任两届总统职务.同时也是为了顺利实现权力过渡留下政治操作空间,因为从理论上讲,这一修改需要俄宪法法院做出宪法解释,即修改后的法律适用时间是从宪法修正案通过后算起,还是可以追溯先前的总统任期.如不追溯,是不是可以认为普京2018年以来的任期只是宪法修正案通过后的“第一个任期”,或许还可以有新的任期?
俄罗斯出现过释宪先例.叶利钦时代,关于叶利钦总统的任期,曾有两次不同的宪法解释,俄国内政治形势的变化决定了两次的不同结果.俄现行宪法是1993年12月12日经全民公决通过的.由于叶利钦已在此前的1991年6月12日当选总统,也就出现了一个问题：1993年宪法规定总统任期四年,那么理论上1995年需再次举行大选.为此,俄1993年宪法特意制定第二部分“结论性和过渡性条款”,规定：按照俄联邦宪法（指按照1991年5月俄联邦第四次人民代表大会制定的俄联邦宪法修正案）选出的联邦总统,自宪法生效之日起行使为其规定的权力,直至总统任期结束（即不是到1995年而是到1996年）.1996年叶利钦当选连任后,再次面临宪法解释问题,即,叶利钦在1991年至1996年的总统任期内,因有1993年宪法就总统任期做出的新规定（同一人只能连任两届总统）,那么他的这个任期到底算不算一个任期?还能不能继续参选?1998年11月5日,俄宪法法院做出裁决,1996年总统选举前,叶利钦已完成第一个任期,其正在履行的任期为第二任期,因此无权参加2000年的总统竞选.
历史总是惊人的相似.普京同样面临着叶利钦曾经遇到的问题.1993年释宪时,叶利钦正处于其政治生涯的最高峰,左右逢源,内外强势,意气风发.1998年释宪时,叶利钦身体健康堪忧,同时受到“家族政治上位”的指责,陷入政治低谷.如果临近2024年对于普京任期究竟该怎么算也会有宪法解释的话,其结果恐怕要取决于今后几年俄国内政治经济形势的走势.
战略和战术层面的不同考虑
确保2024年俄最高权力顺利过渡是普京解答“2024政治方程式”的战略性目标.以此为前提,普京认为三个战术性问题牵动政治稳定全局：一是在2024年大选前确立普京执政理念和相关体制的地位,从而可以在大选后保证俄治理路径的延续性;二是选好能被执政团队所有成员接受的总统接班人,使其在2024年大选中取胜;三是考虑是否建立能够确保普京离开总统岗位后仍继续发挥有效作用的政治机制.
稳定性和延续性是目前普京执政团队的优先考量.普京曾在2008年解答过一次“政治方程式”.当时,他同样面临最高权力过渡的战略性问题,最终选择了“梅普组合”方案,俄民众通过认同了这一方案,实际上也是支持普京前八年的治理成效.
时过境迁.今天的俄罗斯稳中有忧,经济停滞不前,社会民心思变,上述三个战术性问题提早突出起来.本来,普京第四任期有个“梦幻开局”.2018年3月,俄选举委员会刚一公布选举最终结果,普京就强调了四个数字：高于67%的率、超过7300万公民参加、高于76%的得票率,超过5600万公民的支持.这是俄总统选举史上的最高得票率,意味着普京获得了前所未有的支持.然而,那一年的俄国内形势高开低走,9月地方选举后普京的全民信任指数竟下滑到35%.突如其来的变化让“2021年挑战”（国家杜马选举）和“2024年挑战”（总统大选）成为焦点.
面对政权党“统一俄罗斯”党在2018年地方选举中的受挫和普京民意支持率的持续走低,2019年俄政府开始在治国理念层面大力倡导“普京主义”,并坚决抵制西方政治干预,以求确立普京执政理念与体制的地位,有效维护了政治稳定.但是,受经济结构、投资水平、劳动力人口等因素限制,经济政策成效有限,俄政府借“突破性发展”战略改善经济和民生的意图难以实现.形势比人强.现在到了必须从制度层面解决战术性问题以确保局势稳定可控的时候了.
联邦领导架构改革加速推进
解答“政治方程式”的关键是改革.2018年10月,俄地方选举结束后不久,俄宪法法院院长佐尔金首次提出“活宪法”概念,声称宪法需要修改,应加强立法机构与行政机构权限划分制衡.这一言论在俄政坛激起巨大反响.2019年7月,普京团队的核心成员、国家杜马主席沃洛金在《议会报》上发表文章,接过了佐尔金的建议.他全面阐释“活宪法”概念,认为宪法应根据实际情况不断调整,以适应俄国内正在发生的变化,而当前重点是改变立法和行政权力的不平衡现象.沃洛金曾任俄总统第一副主任,主管俄国内政治事务,深受普京信任.修宪究竟是不是普京本人的意愿?俄总统新闻秘书佩斯科夫曾专门澄清,表示这是沃洛金“自己的想法”,并不代表总统.
事实证明这是普京为解决“2024年挑战”放出的一个“试探气球”.在2020年1月的总统国情咨文中,普京正式提出了修宪的政治理念.从现有信息看,修宪建议是应该经过了执政集团内部的充分酝酿才向社会推出的.普京国情咨文讲话发表后,众多俄政坛重量级人物立即表态支持.俄联邦委员会主席马特维延科表示,普京总统愿将部分总统职权与议会分享,向社会发出了积极信号,表明俄罗斯议会的作用将得到加强.
梅德韦杰夫的去留成了有关改革走向的重要风向标.他此次辞去总理职务,是俄罗斯当代政治史上第一次政府主动请辞,本身就是普京“大棋局”里的一步,主要是为了配合普京的改革建议,同时也是作为“统一俄罗斯”党主席为连续两年地方选举的结果以及经济民生的惨淡状况负责.就像叶利钦在《日记》一书中所言：“任何牺牲、任何撤换、任何政治配置的变动都不可能出于偶然或者仅仅是战术方面的考虑;每走一步,我都必须考虑到整体战略,考虑到中心任务.”
梅德韦杰夫会,这在俄罗斯政坛早已是“公开的秘密”了.现在借改革机会离开总理这个烫手的岗位,对梅德韦杰夫而言未必不是一种解脱.但这并不意味着梅德韦杰夫就会从此远离核心决策圈.普京在接过梅德韦杰夫辞呈的同时宣布拟增设联邦安全会议副主席一职,并提名梅德韦杰夫出任.俄罗斯联邦安全会议是负责国家安全战略制定和实施的核心机构,拥有牵头制定和实施俄国家安全战略的法律地位,其人员配置结构规格极高,总统以及各重要强力部门领导人均在其中.
梅德韦杰夫的“统一俄罗斯”党主席职务也得到保留.该党作为政权党在国家杜马的政治分量将在改革后得到加强,对于执政集团的政治意义和实质作用也就更加重要.从此意义上讲,梅德韦杰夫依然留在了普京的核心团队内,依然发挥着重要的政治作用.
俄罗斯联邦新任总理米哈伊尔·米舒斯京.
获普京提名接过总理职务的米舒斯京是个政治新人,精通税务管理,长于数字经济.俄罗斯著名咨询机构明琴科公司发布的最新几版关于“普京政治局2.0”的报告并未提及此人.未能登上政治评论家开列的“潜力股”精英榜单并不等于没入普京的法眼.普京选择米舒斯京的作法让人第一时间联想到弗拉德科夫.2004年3月,普京在总统大选前夕提名俄驻欧盟特使、前联邦税务局局长弗拉德科夫为總理候选人,这在当时颇令政治分析家们感到意外.选择新人,就是选择新的经济政策,给社会传递新的希望.这次普京再次启用政治新人、技术官僚出任总理,显然是为了推动执政党更好地应对经济领域的问题,以延揽民意,为2021年国家杜马选举打好前站.米舒斯京有可能是一个过渡性的政治人物.接下来,“统一俄罗斯”党面临在2021年国家杜马选举中能否保住绝对多数席位的挑战,届时的结果有可能对米舒斯京的政治前途产生重要影响.
处处留有后手
2020年新年伊始俄罗斯国内政治上演的一幕幕大戏预示着其政治体制即将发生变化.其实,这不是普京时代的第一次政治改革：2000年普京执政之初提出“强国战略”改革;2004年“别斯兰人质事件”之后提出“加强国家权力机构”改革;2009年“新政治战略”提出后提出“政治现代化”改革;2011年底出现运动后提出“全面政治体系改革”.
每次俄罗斯政治的变革时刻,为了应对政治生态出现的新变化,普京都会采取表面上扩大政治参与、增强政治竞争性的改革措施,但是同时实际上在每一项改革举措中都留有后手,国家权力机构从没有发生实质性的变化.这是历次政治改革的最终效果,俄罗斯政治的控制性特点也由此而来.
“2024问题”之所以成为俄罗斯政治的焦点,也是因为在历次改革后,俄现行政治体制打上了深深的“普京印记”.制度与非制度因素结合、权力与资本关联,造成目前除普京之外无人能够驾驶俄罗斯这艘巨轮.离开比留下难,从某种意义上讲是对普京的现实写照.
从这次看,尽管拟推出七项改革举措,但大多数人还是将关注焦点聚拢到议会权力的扩大上.实际上,普京迄今为止做出的表态是很模糊的.对于国家杜马与总理的关系,普京的用词既不是назначать（“任命”）,也不是представлять（“提名”）,而是утверждать（“批准”）.所以说,一些媒体关于俄罗斯修宪将把总理任命权放给议会的说法是误报了.
提名权还是在总统手中,不同之处在于：原先总理向总统直接提名副总理和各部部长,将来也需要经过杜马的“批准”.其实这离议会多数派组阁的原则相差甚远.俄罗斯谈不上向议会制国家转变.而且,国家杜马同政府相互协调的关系得到加强以后,其责任就像普京说的“架到另外一个层面”了.这将衍生出很多戏码.从目前看,今后俄罗斯总统的权力将受到一衡,但不会被实质性削弱.普京在会见宪法修正案工作小组时已明确表示：改革需要保留总统现有的重大权限,例如总统可以免除履职不力或失去信任的官员的职务.
从目前情况看,普京为解答好他的“2024政治方程式”开辟了多种可选路径,这道“方程式”的最终答案是什么,我们且作观察.
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