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关键词：农业污染；实施法；主体缺位；农业生态补贴；国外
DOI：10.13856/j.cn111097/s.2017.09.008
1.农业污染
农业污染是指农业生产中,氮、磷等营养元素、农药及其他有机物或无机污染物,通过农田地表径流、农田渗漏或者土壤残留,形成的环境污染.农业污染属于非点源污染,又称为农业面源污染.农药、化肥不合理使用、废旧地膜残留、秸秆焚烧、禽畜粪便随意堆放是造成农业污染的5大主要污染源.农业污染具有污染物排放分散、隐蔽,污染范围广泛、不易监测等特点,所以防治难度极大.
据统计,2013年中国的化肥用量为5 911.9万t,较2005年增加了1.24倍,单位耕地面积的施用强度485.7kg/hm2,是发达国家的2~3倍；2013年中国农药的使用量为180.2万t,较2005年增加1.23倍,每公顷耕地的农药投入量达14.8kg,被农药污染的农田超过1 000万hm2；2013年全国农业投入塑料薄膜385.5万t,较2005年增加了1.42倍,每公顷耕地的农膜用量31.67kg,全国有超过670万hm2的农田受到污染.为此,国家、省（自治区、直辖市）出台了一系列法规、规章,并投资了大量的项目资金用于防治农业污染,总体上有所好转,但未根本改变,远远不能到达民众的预期.归根结底是因为中国农业污染防治立法缺乏系统性、配套性、可操作性,环境治理主体缺位,环境保护机构向农村延伸不足,农业补贴尚未与农业生态环境挂钩.
2.中国农业污染防治立法的现状及不足
中国对农业污染问题的关注较晚,直到2000年以后中国政府才开始意识到农业污染问题的严重性,随后,农业污染的防治工作逐渐被提上议事日程.截至目前,虽然中国尚未出台农业污染的专项法律,但已有不少法律政策涉及此项工作.
2 1立法现状
2 1.1法律
《环境保护法》（2015修订）作为保护环境的基本法,对农业污染做出了一般性和指导性要求.其第2条明确规定“土地、乡村”为环境的两种要素.第33条规定,政府应加强使用新技术,强化农业污染源的监测预警,整合农村环境.此外《水污染防治法》（2008年修订)第3、47~50条,《大气污染防治法》（2015年修订）第2、73~77条,《农业法》（2012年修订）第58、65~66条,《渔业法》第20条,《环境影响评价法》（2016年修订）第8条,《固体废弃物污染防治法》第19~20条等都对防治农业污染做出明确规定.
2 1.2行政法规
国务院2017年通过的《农药管理条例（修订草案）》要求加强对农药的全过程监管,尤其要加强剧毒、高毒农药的监管,召回有严重风险的农药,鼓励减少农药使用,防治农药污染环境,进而保障农产品质量安全.国务院2013年通过的《畜禽规模养殖污染防治条例》对规模养殖的污染防治、综合利用、激励措施、法律责任做了详细规定.《太湖流域行政管理条例》（2011）第31~33、52条规定,太湖流域应当推广先进适用的农业生产技术、发展绿色生态农业,有效控制农业面源污染.同时,加强太湖流域水产养殖、禽畜养殖管理,防治污染环境.并规定,因清理水产养殖、禽畜养殖,实施退耕还林、退养还湖而转业的农民,政府要给予补贴和支持,确保其基本生活.县级以上地方人民政府应当对农药和化肥减施项目实施后,减少收入或者增加支出的农民给予补贴.同年,修订的《饲料及饲料添加剂管理规定》也对防止饲料、饲料添加剂污染环境做出了规定.
2 1.3部门规章
农业部2006年出台的《农产品产地安全管理办法》第22条要求农业生产者合理使用农业用品,对废弃农业用品及时进行回收、处理,以免对农产品产地造成污染.1988年发布的《农药安全使用标准》对农药的运输、购买、安全使用进行了规范,防止造成农地污染.另外,《禽畜养殖业污染排放标准》《禽畜养殖业污染防治技术规范》《肥料登记管理办法》《全国农业环境监测工作条例(试行)》《农业环境监测报告制度》《农业部绿色食品产品管理暂行办法》《农药登记规定》《农药安全使用规定》等都涉及农业污染防治问题.
2 1.4地方法规和规章
近年来,中国不少地方政府出台了防治农业污染的地方性法规和规章,构成了防治农业污染重要的地方性法规体系.甘肃省作为农业大省,率先立法,对废旧薄膜的销售、使用、回收、加工、利用、管理等方面进行了具体规定.浙江省为了减少畜禽养殖业污染,促进开发清洁能源进而有效控制面源污染,出台了一系列规模养殖和沼气开发的规章、办法.安徽省系统谋划推进农业面源污染防治工作,针对各种污染源制定并印发了《化肥使用量零增长行动方案》《粮食作物病虫害绿色防控及节药行动实施方案》以及《农作物秸秆综合利用技术方案》等文件,并组织开展全省畜禽养殖禁养区划定和搬迁工作,有效地控制了农业面源污染.
2 2立法存在的不足
虽然中国在农业污染防治工作上出台不少法律、行政法规、部门规章及其他规范性文件,对其进行了不同程度规定,但明显还存在诸多不足.主要集中在以下几个方面.
2 2.1立法过于分散,缺乏系统性
现有涉及农业污染防治方面的内容分散在诸多的法律法规、部门规章中,缺乏系统性.并且这些法律法规、规章的重点并不在于防治农业污染,缺乏对农业污染防治的基本原则、制度及重要事项等系统而全面的规定,无法对农业污染防治工作进行有力的指导.如《农药管理条例》重在规范农药的生产、经营、使用,而对防治农药污染环境只是提出概括性要求,缺乏对污染者的责任、农药残留的监督管理等问题的系统规定,致使对农业污染防治的追责和监管往往无法落实.还比如,农业部2000年发布实施的《肥料登记管理办法》,虽然在第24条对肥料种类进行了区分、限制,但其目的重在保障肥料生产的质量安全,且该办法的主要内容是肥料的申请、审批和管理等程序性规定,没有对防止化肥污染农田进行专门规定.另外,关于秸秆废弃物、农膜回收的规定仅有一些地方性法规和规章,本身不够完善,再加上威慑力不够,根本无法为农业污染防治工作提供充分的法律保障.
2 2.2实施法缺乏具体性与可操作性
从中国的立法体系来看,《清洁生产促进法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等之上有《环境保护法》基本法对基本的原则性事项进行规定.《清洁生产促进法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等作为实施法,不但规定了实施法的相关内容,还规定了不少原则性、政策性的内容,有的条文规定与环境保护基本法在字面上几乎相同.即使是在实施法的部分,也有部分法条规定不具体,需要以其他行政法规或规章来做补充解释.比如《环境保护法》作为基本法,概括性的规定农业生产经营者科学合理施用农药,防止农业面源污染,在情理之中.而作为实施法的《清洁生产促进法》的规定却与《环境保护法》并无实质区别.《清洁生产促进法》第22条强调从事农业生产者应该科学合理地使用农药、化肥和饲料添加剂等,实现农产品优质、高产、无害,防止农业环境污染.严令禁止有害、有毒物质用作化肥或用于造田.这里对于“合理”的界定、具体如何防治污染都没有详细规定,显然与《环境保护法》没有实质区别,无法实际操作.《农药安全使用管理条例》也是实施法,虽然比《环境保护法》规定详细,但还主要强调应正确施用农药,而对具体如何预防农药污染,仍然需要以其他规章来做补充解释.
2 2.3防治主体缺失,使农业污染治理成为制度空壳
一方面,尽管中国建立了以《环境保护法》为中心的环境法律体系,但却未在相关法律法规中明文规定各级政府在农业污染防治方面的职责.政府通常只注重自己在环境治理方面的权利,而忽视自己的环境义务,特别是在农村地区,基层政府更是把精力集中在引进外资、发展项目上,根本无力对农业污染进行管制,且由于环境保护机构向农村地区延伸不足,不少农村尤其是偏远农村几乎处于监管空白状态.另一方面,村民委员会,作为广泛活跃在农村的村民自治组织其实并没有发挥自治的功能,对于农业污染防治,不管是从物力还是财力上看其都无法成为防治的主导力量.这种“政府不愿管、村民委员会管不了”的局面,造成防治主体缺失,农业污染防治变成没有实体支撑的制度空壳.
2 2.4农业补贴与生态环境挂钩较少
农业的自身性质决定了其不仅要承受市场和自然的双重风险,还要受到科技创新、资金投入等要素的影响,一直是弱势产业,世界各国普遍会对农业进行补贴,只是在补贴的方式、力度上有所不同.中国迈进“工业反哺农业、城市支持农村”新阶段后,国家加大了补贴力度,补贴数量提高,补贴范围扩大,补贴类型增多,就2015年就有种粮直补、良种补贴、农机购置补贴、产粮大县补贴等30余种类型.但是这众多的补贴类型中涉及农业生态环境保护的仅有退耕还林补贴、保护草原环境补助两种,而直接用于防治农业面源污染的补贴仅有2017年刚刚实施的商品有机肥补贴、低毒农药补贴试点、测土配方施肥补贴、秸秆补贴、轮作休耕补贴,且这些补贴制度才刚刚开始在部分地区试点运行,并没有在全国范围内推广.虽然是好的开始.但也说明了中国关于农业污染防治方面的补贴机制不成熟,补贴与生态环境挂钩较少,农业生态补贴力度不够.
3.国外防治农业污染的立法经验
3 1美日立法注重系统性、配套性
日本的立法非常注重系统性、配套性,如在防治禽畜粪便污染方面,日本出台了《家畜排泄物法》《恶臭防治法》及《防治水污染法》等7部法律,对禽畜粪便污染防治过程中可能产生的各种问题进行了全面、系统的规定,形成了一个空气、水源、土壤立体式的立法防控模式,有效地防治了日本禽畜粪便带来的污染.美国也是如此,为了保障1972年《清洁水法》的实施,美国根据《清洁水法》的内容制定了与其相配套的一系列法规,这些法律法规相互配合,共同发挥作用,使得美国掌握了农业污染治理的主动权,实现了社会效益和经济效益的最大化,这种注重系统性、配套性的立法模式对于解决中国立法分散,难以形成合力,防治效果不理想的问题具有重要意义.
3 1.1日本的实施法就是具体法
日本《水质污染防止法》涉及农业污染防治问题.从法律体系上来看,日本《水质污染防止法》是实施法,在其上有《环境基本法》,对基本的环境事项与主体的权利和义务关系进行概括性规定.《水质污染防止法》不对政策性、原则性条款进行规定,而是对行政管理方式、损害赔偿、对违法者的制裁等进行具体规定,且尽可能规定所有执法中可能遇到的问题.这样一来,不仅可以预防法规竞合现象的发生,而且可以防止立法相抵触.当然,法律作为规制行为的规范,法条竞合很多时候在所难免.日本《水质污染防止法》应对这一问题的方法就是在立法中将所有可能遇到的问题都提前做出规制,从日本判决书来看,其所引用的法律通常仅一部.所以,日本《水质污染防止法》值得学习的地方就在于实施法就是具体法,避免其中出现政策性、原则性规定,使得立法非常具有可操作性.所以,中国立法机构在进行立法规划时,就要统筹安排,明确法律位阶,使优秀的法律成果能够运用在立法实践中.
3 1.2美国在立法层面明确责任主体
在美国的立法层面上,论文范文和州宪法对各层级、各部门治理职责进行了明确的分工,以保证责任主体明确以及不同部门高效执法.比如,1987年美国国会通过的《水质法》要求各州政府对自己区域内的面源污染进行全面系统识别,区分不同种类的污染物,要求各州通过合作来削减污染,鼓励各州政府之间制定具有可行性的、统一性的削减水污染的法律制度,并鼓励各州政府间签订削减面源污染的合同.可以看出,美国《水质法》确立的面源污染责任主体是各州政府,各州政府对农业面源污染负有管理职责,一旦出现环境违法或者失职行为将会受到法律制裁.可以说,美国农业污染防治之所以能够取得如此大的成就,很大程度上依赖于其在立法层面上对不同层级的不同职责进行了明确划分.这样的制度,可以有效地避免出现中国防治工作实践中“政府不愿管、村民委员会管不了”的局面.
3 2欧盟的生态农业补贴形式
欧盟现行的农业补贴制度是国际上农业环境补贴制度的一个典范.2006年欧盟对共同农业政策进行了修改,把原来旨在发展农业项目的补贴变成了兼顾保护农业环境的“单一支付计划”的农业生态补贴形式,规定农业经营者若从事低碳农业或生态循环农业,都有资格申请乡村农业和环境管理员证书.一旦申请获批,政府就会对其发放相应补贴.欧盟的农业补贴与环境保护标准的执行情况挂钩,对减少化肥和除草剂的施用,增加生态循环农业种植面积或者使用环保型生产技术的农民都进行补贴.农民申请补贴时,必须承诺预期成果和保证措施.如果达不到基本的环境保护标准要求,政府将会减少发放或者不予发放补贴.在该政策指导下,欧盟成员国也都做了类似规定,农业污染治理取得显著效果.此外,欧盟委员会2010年发布的公报指出,不会改变农业直接补贴和农村发展措施两项基本措施,而且今后还要加大农业补贴在生态环境上的力度.
4.完善中国农业污染防治立法的路径
尽管不少法律、政策从多方面、多角度对农业污染防治做了规定,但仍然不能应对日益严重的农业污染形势.为此,笔者建议从以下几方面给予完善.
4 1全面审视立法的目的与价值,优化法律体系
农业污染防治立法的根本目的在于实现农村生态环境的可持续发展,进而保障人民生活质量,其直接目的就是预防、控制、减轻农业污染形势.基于此,农业污染防治立法应当从长远考虑、从整体出发,注重系统性与配套性,形成一套完备的污染防治体系.可以有这样两种思路.首先,为了保持原来环境立法体系的稳定性,中国还是要坚持以《环境保护法》作为环境保护基本法的立法形态,并补充、增加农业污染防治的基本原则、制度、体制等内容,用以指导相关单行法的制定,实现防治农业污染的目的.其次,考虑到农业污染的特殊性与复杂性,在体系之下配套地制定《农业污染防治法》《秸秆废物污染防治法》《养殖污染防治法》等单行法,对农民环境权益进行全面保护.
4 2实施法规定要具体
实施法应该对涉及的具体的问题,做出比较细致的规定,指导法律实施过程中对某些事情、问题如何认定、结论及处理.目前,环境法律的内容“政策化”,缺乏法言法语的规范,还有不少条文需要以行政法规或者规章来做补充解释.造成的结果是：①在法律适用上,一个行为可能涉及多个法律法规或者规章从而出现法条竞合.②具体问题处理时,依据的不是法律,而是法规或者规章,甚至是执法者的任意解释.③由于法规、规章效力较低,且在制定上又是环境保护部门的一家之说,造成行政机关之间在环境行政管理问题上的矛盾,并且有些与司法解释不一致又直接影响到它们的实施；④判决书所引用的法律同时有基本法、单行法、法规或者规章.因此,中国立法机构在进行立法规划时,就要统筹安排,明确法律位阶,将实施法规定得详细、具体,使好的研究成果能够切实得到应用.
4 3在立法层面实现农村环境治理模式的转轨和治理手段的创新
在对农业污染进行治理时,应在充分考虑农村环境治理特殊性的基础上,根据其面源污染的特点,采取社区治理的模式.动员村民委员会的力量,促使其发挥环境自治的功能,并鼓励农民广泛参与,拓展农民在农业污染防治中参与的空间.农村环境的社区治理,就是重在发挥社区在农村环境保护中的重要作用,引导农民积极参与,从而更好地保护农村环境.与政府环境监管模式相比,农村社区具有监管方便、行动及时等独特的优势,也更能适应农村的熟人社会关系.当然,在农业污染治理的问题上,如果缺乏国家和各级政府的主导,村民委员会就不会真正发挥自治职能,农民参与的积极性也将无法保障.因此,还需要配套地建立完备的、法定化的农村环境责任制度,确立基层政府是农业污染防治主体,环境保护机构向农村延伸的机构是辅助力量,农村社区就是直接依托的多元化治理体系.
4 4确立农业补贴与生态环境效益挂钩机制
中国农业补贴也应该学习借鉴欧盟的农业补贴政策,对农民的直接补贴不仅要在经济上,而且要在环境上具有竞争力.将农业补贴与环境保护标准的执行情况挂钩,对于减少化肥农药施用量,禽畜粪便循环利用、秸秆废物综合利用、发展绿色循环农业等有利于保护农业环境,有利防治、减轻农业污染的农业生产经营者都给予补贴.农业生产经营者申请农业生态补贴项目时,必须承诺预期成果和保证措施,若不能达到最低环境保护标准要求则不能获得全额农业补贴甚至不能获得农业补贴.中国关于农业污染防治方面的补贴机制不成熟、农业生态补贴力度不够、补贴效益不明显,而且部分补贴制度才刚刚开始在试点运行,并没有在全国范围内推广,中国应该学习欧盟的农业生态补贴制度,并结合中国的实际情况,进行推广应用.
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