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文／欧阳钟辉 赵晓君
摘 要：地级市电子政务的初期必须对工程的目标有一个
从上到下、由里及外、纲举目张的全面*,逐步摸清和确定工程要完成的细化目标、各细化目标的相关关系及完成的先后次序.这种顶层设计一般是在某个层面的政府体系内进行立体的规划与设计,遵循“理论上一致、功能上协调、结构上统一、资源共享、部件标准化”设计要求进行的.该设计还包括网络建设、安全管理与监督、信息中心建设、数据备份安排等物理硬件内容.由于政府的行政管理体制、职能、及业务类型在经济全球化环境下不是一成不变的,设计必须以系统的配置方式应对可能的动态管理变化.
关键词：地级市电子政务 顶层设计 系统配置方式
一、、引言
多年来,“顶层设计”这个名词经常被使用在电子政务、企业信息化、社区信息化或某公司单位范围内信息化的初期阶段.然而,信息技术的学术和工程界至今对此没有给出一个较完整、科学、权威的界定和结论.
综合近几年来国内外对顶层设计的研究、探讨及我们自己工作中的经验体会,我们对此的理解是：跟其它工程一样,信息化工程的初期也必须对工程的目标有一个从上到下、由里及外、纲举目张的全面*,然后逐步摸清和确定工程要完成的细化目标、各细化目标的相关关系及完成的先后次序.由于对信息化工程的严谨、科学的要求,工程设计和实施过程中不允许任何信息在工程系统中有一次以上的输入,与该信息有关的任何信息需求只能以衍生的因变量或“只读而已”的形式出现.
因此,所谓电子政务的顶层设计即是就某个层面的政府体系进行立体的规划与设计,按“ 理论上一致、功能上协调、结构上统一、资源共享、部件标准化”设计要求,对电子政务建设的基本问题进行总体的、全面的设计.首先,该设计应该包括政府管理服务体系的所有管理服务功能,还要包括网络建设、安全管理与监督、信息中心建设、数据备份安排等技术层面的内容.因为政府的行政管理体制、部制改革、政府职能、具体业务类型及政府绩效管理在经济全球化环境下呈动态变化趋势,设计必须兼顾政府为经济社会管理服务这一“不变”的基本要求,同时应对呈“万变”的动态变化行政管理体制、部制改革等.
二、、国内外电子政务顶层设计的经验及教训
电子政务的顶层设计即是要实现“理论上一致、功能上协调、结构上统一、资源共享、部件标准化”,这不是件那么容易和简单的事情,尤其在各政府部门信息化还没有完全走向有序化的时候.
因此,我们可以先看一下国外做得比较成功的经验,其中美国论文范文政府的“论文范文政府组织架构（FEA）”和英国政府的“电子政务互操作模型（e-GIF）”可以看作是两国电子政务的顶层设计的最典型的例子.美国政府自上世纪90 年代中就开始讨论整个论文范文政府的信息系统架构,以确保政府各部门之间能按照统一的标准和规范实施信息系统,整理信息资源.为此他们推出一个称作“论文范文组织架构（FEA ）”的总体框架理论,该理论将整个论文范文政府看作一个有机的整体,从而开发一个基于整个论文范文政府的统一的、集成化的信息体系架构.其最主要的目标就是加强整个论文范文政府各部分之间的交互能力,使得论文范文政府转换为一个以客户为中心( 而不是以机构为中心),面向结果( 而不是面向过程),以市场需求为导向( 而不是以政府需要为导向) 的电子政府架构第一类,将整个政府作为一个整体,以业务为驱动,以信息技术为支撑．根据企业架构理论框架进行系统设计和转换.美国政府将电子政务的主要问题都纳入五个参考模型,即绩效参考模型（PRM）、业务参考模型（BRM）、服务构件参考模型（SRM）、数据参考模型（DRM）和技术参考模型（TRM）,从而使其对电子政务的管理由原先的注重具体项目、业务细节与资金配给的特别管理转向基于绩效评估、业务规范与技术标准的制度化管理.英国政府的“电子政务互操作模型（e-GIF）,主要是基于政府资源的信息管理(InformationManagement,lM).所谓信息管理是指为了有效管理而采用相关技术来收集、处理和分析数据的方法[2].因此英国的电子政务总体设计主要表现在对技术标准的关注以促进不同系统之间的交互,以及开发电子服务的方法和步骤．用户访问的方式等.以数据交互和元信息管理理论为基础,类似于美国的技术参考模型和数据参考模型.
我国的电子政务起步比较晚,电子政务的顶层设计至今还没有比较全面的全局规划框架,但个别区域,个别地区,个别行政单位的电子政务顶层设计还是值得借鉴的.比如：广东省税务“大集中”的顶层设计,打破各级政府和部门对信息的垄断和封闭,整合政务信息资源,为纳税户提供了更加全面完善的服务.上海论文范文行政执法电子政务平台的顶层设计,其总体架构是“五横二纵”的体系框架,如图1 所示.“五横”是指从面向用户逐渐深入系统核心应用, 系统分为5 个层次, 包括服务渠道层、应用层、应用支撑层、信息资源层和基础设施层.“二纵”是指上海论文范文行政执法电子政务系统建设中, 贯彻始终的管理保障体系, 由管理体系和安全体系组成.
将过去分散在市容环境卫生、城市规划、市政公用、绿化、环保、工商、论文范文交通等部门的47 类行政处罚权, 集中由一顶“大盖帽”来执行.实现上海论文范文执法电子政务系统面向公众、企事业单位的服务前端和渠道以及政府公务员内部办公和业务系统的客户端加以整合, 以信息化手段为基础, 为公众、企事业单位和政府公务员提供一体化的电子政务服务.
三、、我国地级市电子政务顶层设计的背景因素
从2004 年“电子政务年”以来, 我国电子政务投资增长率继续保持两位数.基于电子政务顶层设计的原则,广省从2002年就开始以建立省级网络平台为中心进行资源整合, 贵州省以“电子政务内网”为基础开发了大量统一的综合应用项目, 山东省也以“王”字形统一架构和政府综合门户网站群的方式对全省的政务网络体系和应用体系进行了改造和规范, 起步较晚、发展较慢的西藏目前也已制定了标准统一、互联互通、共建共享的发展规划； 同样起步较晚的黑龙江省, 在充分考察论证了全国电子政务发展现状的基础上, 采取“统一标准、统一规划、统一推进”的发展模式, 在几年时间内, 将全省的政务网络资源实施了有效的整合, 成为全国电子政务建设发展较快的省份之一.尽管在全国对资源整合工作认识在迅速提高, 但实际实施的效果却不十分理想, 绝大多数的省市电子政务资源整合的工作还都处于探索和起步阶段, 缺乏一个系统的、操作性强的理论体系和技术体系作为支撑.这些项目建成之后一般存在下述问题：
1.大框架下项目之间的互联互通、信息共享等集成要求常被忽视；
2．由于未做有效的顶层设计,往往后来发现系统少了某些功能或信息成“孤岛”状态了,就以二期、三期等持续不断的系统建设工作来补充,甚至论文范文重做某一项目；
3.一当政府体制、部制或政策规则有所变动,则有关的电子政府项目马上面临修改或论文范文重来.
在这种情况下, 为了真正达到我国各级政府电子政务建设理论上一致、功能上协调、结构上统一、资源共享、部件标准化的设计要求,对资源整合工作进行系统的研究就成为迫切需要.而我国的“十一五” 规划的指导思想,发展目标,总体任务,和工作要求,对推动电子政务发展和加快信息化的建设,并解决上述需求,具有重要的意义.
关于下一步电子政务工作,围绕国家十一五和十二五时期电子政务建设的主要目标,按照国家电子政务整体框架的要求,深化地级市电子政务,应用开发和利用跨部门,政务信息资源的实际需要,围绕优先支持的业务,以政务信息资源开发为主线,将中间研制一批支持政务信息资源共享,业务协同需要的基础关键性的标准.逐步形成一个有效的标准动态的机制,建立地级市电子政务标准实验和验证的机制,完善电子政务标准化的畅销工作机制,进一步完善以政府标准为主体,充分发挥行业标准,在应用系统建设中的作用.
在设计和实施电子政务有关项目和平台之前,我们必须深入调查、收集和过滤下述几方面与地级市电子政务建设密切相关的基本需求和相关资料：
（一）政府可以通过电子政务方式为政府内部、公众、公司企业、机关学校等服务的所有项目（ServiceItems）,以此为基础形成一个较完整的地级市电子政务目录.
(二)区域内用以支撑包括上述电子政务目录和服务项目的多个大信息平台（CIP）可否集成,而不是分别建库.
（三）如何设立灵活的配置平台,使平台既含有上述所有服务项目,又能根据行政管理体制和部制改革等变动,灵活配置相关的项目组合以符合区域内经济社会发展变化的需要.
（四）论文范文到各部省等上级部门的信息化规划和电子政务目录是否已完成,是否可供参考,是否有指导和协调意义—当这些问题的回答是确定时,地级市的电子政务的建设规划和顶层设计才能把风险降到最低.
四、、地级市电子政务顶层设计的平台模型
开始构建电子政务平台架构之前,必须对平台架构起主导作用的平台模型有清晰而又完整的了解.如图2 所示,地级市电子政务模型应在地级市这一层级上体现如下7 个特征：
1. 将整个地级市政府看作一个有机的整体,地级市电子政务应该是一个基于整个地级市政府的统一的、集成化的信息体系架构.
2. 地级市电子政务的设计要充分考虑整个地级市政府各部门之间的信息共享,部门之间在信息管理方面既各司其职,又使规定了权限的信息得以相互阅读和引用.
3. 由于政府为内外部服务的基本功能和基础元素变化极少,但由哪个部门执行管理这些基本功能和基础元素却常有变化；电子政务平台必须有部门职能及附带执管的信息功能和元素的灵活配置机制.
4. 绩效考核功能要融入电子政务平台,绩效考核结果必须能及时反馈和上报职能部门及其上级,使每一件错误或应急事件的处理和预报是发生在事件之前而不是之后.例如,近年来我国不少煤矿频繁发生的瓦斯爆炸死人惨案,瓦斯浓度预警系统不同级别的警报信息必须及时通报所有有关的上、中、下各层管理者.
5. 主动承接上下级电子政务结构上和标准化方面的要求,尽可能在电子政务平台的开发之前或过程中即已符合或接近“理论上一致、功能上协调、结构上统一、资源共享、部件标准化”设计要求.
6. 根据政务公开、便利公众百姓的需要,以群众需求为中心的理念应在电子政务平台上得到体现.如某地级市政府网所展示的（见表4-1、4-2、4-3 和4-4）,按照“服务型政府”的原则,要经常对现有业务线进行新的审视、优化和改进.不使政务公开、政策指南、在线办公、民事服务、企业服务、三农服务、公共服务、政民交流互动、政府公开信息等功能,因政府的部、委、办、局等机构的调整（合并、精简、分流、重配置等）而减少或消失.
7. 电子政务平台的硬件建设对网络建设、安全管理与监督、信息中心建设、数据备份安排等技术层面的要求,可以浓缩到“全天候的信息安全及有效”一句话上来.也就是说,电子政务平台背后如发生部分硬件的失败或阻塞,技术部门及供应商的修复不应让用户有所感觉或不便.这种技术要求牵涉的数据库和应用软件服务器群、各种交换器、防火墙的“高有效性（HA）”设置和服务,必须在招标和签定采购合同时即已确定.
五、、地级市电子政务平台模型的实施和构建
( 一) 进行地级市政府电子政务模型架构
地级市电子政务模型架构主要包括六个架构：业务架构、数据架构、应用架构、技术架构、绩效管理架构、安全架构.业务架构：该模型是核心和基础,所有的电子政务建设的源头,是用来描述地级市政府业务的框架按照”服务型政府”的原则,对现有业务线进行重新的审视和优化和改进.电子政务的业务线,包括其对公众（Public）、企业（Business）和其他(Other)的服务,包括政务公开,政策指南,在线办公,民事服务,企业服务,三农服务,公共服务,政民交流互动,政府公开信息等,如：表格４－１所示,而并不涉及其具体执行它们的部门,办公室,局,委,部等（主要原因是政府的局,委,部,总是在根据现实的需求不断的进行调整、精简、协调、重配置各个职能部门,而业务需求要满足民众的需求,不能随着政府部门之间的调整而转变,只需把相应的权限重新分配即可）.数据架构：建立数据架构的目的就是为了建立一个高层的总览,包括：
电子政府与电子政务:政府电子政务平台应免费开放
· 建立对内和对外的政府网络体系.对内建立“政府通用信息模块”,使政府信息资源共享；对外建立“政府数据标准目录”,使从企业和公民的服务中接收到的数据被处理为统一的标准数据,增加各个部门处理数据的效率.
· 建立电子数据元数据标准,即使每一个元素又一个级别,给每一个数据赋值,并给予注释,给出该元素的目的,背景信息,对不同聚集层次的应用以及其他因素,但要遵循一定的标准进行划分和填写.若需要填写元素的子元素,则需要添加定义更精细的值.这样用一个通用方法达到数据分类、交换和结构化的能力,提过数据（对应需求）的处理效率.
应用架构：该模型提供不依赖业务功能的应用程序重用、能力、构件,侧重可重用系统的建设的框架系统.
并包括行政审批、GRP（政府资源计划）,CRM ,OA 等系统的构建.
技术架构：该模型用于基础设施层的建设,包括网络体系、硬件服务器、指挥大屏幕、视频监控设备、移动互联通讯、系统软件等.
绩效管理架构：电子政务建设项目的成功取决于创新服务业务本身长久生存的合理性,这些业务能否继续下去最终将取决于它是否会带来足够的效益,因此,实施电子政务新战略的长久动力来自于绩效的驱动.
绩效管理架构用于帮助各个部、委、局明确政府的职能划分及有关部门明确各职能岗位的要求.主要通过进行以下五方面的具体措施：绩效管理制度设计、绩效管理工具开发、绩效管理组织构建、管理信息系统设计、绩效管理系统信息反馈,考评政府各个职能部门的绩效以及其划分是否合理.
安全架构：该架构描述了支持整个电子政务建设和运行的的安全措施、安全服务等．它是贯穿在整个建设的始终,并需要统一规划,统一实施和维护的方法、工具、规则体系.
(二)实施关键
1.科学规范地级市政府电子政务绩效管理架构
（1）明确电子政务的绩效考核单位及各自电子政务发展的具体目标.
确立发展目标是电子政务发展的出发点.但是在确立发展目标时,必须充分地考虑本地电子政务的发展阶段,从与自身发展实际相符的条件出发来制定电子政务发展目标.在确立具体方法时,应该选择合适的方法,如目标管理法、记分平衡卡法等.由于记分平衡卡法相对复杂,因而建议采用目标管理法来确立各部门的电子政务发展目标,并进行职能划分.
（2）根据地方电子政务发展实际,构建自己的“绩效架构模型”.
具体工作包括两个方面：一是明确可以具体考核的业务内容及考核指标.“绩效架构模型”所包括的内容和指标其实非常广泛,就地方电子政务来说,难以完全按照该模型来进行绩效考核.为此,必须结合实际情况选择业务流程和确定绩效考核指标.在这方面,可以考虑挑选经济综合部门以及社会综合服务部门进行试点,通过试点并获得经验后再逐步地全面推广.二是绩效评估方法与方式的选择.根据不同的分类标准,绩效评估方法可以有内评估、外评估、事前评估和事后评估等多种.建议采取两种评估方式,一是由纪律检查委员会、监察局和信息化办公室一道进行内评估,就政府各部门的信息化绩效进行考核；二是聘请独立的*机构对政府各部门的电子政务业务成效进行评估.值得注意的是,如果进行全面评估有难度,或者为配合专项工作的需要,也可就某项具体业务进行单独评估.
（3）完善电子政务管理机制.
政府管理部门要尽快出台《中国信息化( 包括电子政务) 管理规范》,进一步理顺和完善信息化管理职责和工作流程,建立起促进信息化工作的激励机制；出台《国家信息化目标考核体系与考核办法》．《信息化工程建设审计监督办法》等.相关部门要彻底理清信息化领导小组、信息办、信息产业部门、信息中心、网络中心之间的关系．科学界定各自的权力、职责.充分发挥信息化领导小组的作用,将信息办列入政府办机构,落实信息办的人员、办公场地和经费等问题；解决各级领导对于电子政务工作既想做又能做的问题；明确各个部门的管理对象和工作重点,实现宏观调控和政策调控,加大对信息化公益事业的投入.
2.根据政府职能设计电子政务业务架构模型
为使业务模型能够有效地发挥作用,必须建立一些能够重复利用政府行政业务流程并提高跨部门业务协调能力的服务构件和模块.根据政府职能,将各种政府业务内容进行流程整合,然后通过门户网站向企业和公众统一提供跨部门的服务.为此,地方政府必须对行政服务中心给予授权,并赋予其相应的编制与职能,使之能够协调各相关部门的业务流程.
在业务流程构建时,必须注意以下几个方面的问题：
（1）必须考虑服务业务的应用范围问题.不同的服务业务,其适用性存在着较大的差异,有的可以适用于整个一级政府及各政府部门（如财政管理系统等）,而有的则只能在专业性政府部门使用.
（2）整合已有的业务应用系统.由于很多政府部门开展信息化应用已经很久,且是各部门分别进行的,因此存在着重复建设或系统之间彼此不兼容的问题.在建立电子政务管理模块体系时,必须充分地考虑这个现实问题.
（3）加紧在行政服务中心推广使用客户关系管理、知识管理等构件.这些内容将有力地促进地方政府服务企业和老百姓的能力.例如,就客户关系管理的服务类型来说,就包括呼叫中心管理、客户分析、产品销售与市场营销、产品管理、品牌管理、客户帐户管理、日常往来管理、合作关系管理、客户反馈、信息统计等构件.
3.整合政府信息资源,构建数据与信息参考模型.整合政府信息资源,构建数据与信息参考模型使内外网并行运作,井然有序.
在构建数据与信息参考模型时,区分内外网的建设,可以参考国外进行电子政务信息资源管理的基本技术方法.
4.提高管理人员专业化素质
电子政务管理涉及管理科学、计算机科学、信息技术和系统工程等学科,迫切需要综合型电子政务管理人才.因此应在电子政务管理层中大力开展管理科学、计算机科学、信息技术和系统工程等学科有关知识培训,增加认识,提高水平.为了弥补管理人员专业化知识的不足．还应该改进现有的决策方式,调动社会力量实现群体决策,规范决策流程和步骤,建立决策专家库,确保电子政务建设决策的科学性.
六、总结和推荐
正如工业文明创造了科层制政府治理模式一样,新的社会必然要求新的政府治理型态.电子政务顶层设计的实现过程,是政务管理的现代化的必经过程,是解决电子政务信息孤岛问题的关键环节.政务管理是随历史发展和环境变化而不断变化的.全世界范围的电子政务浪潮,正是对新的信息时代变革的回应.电子政务作为全球化、信息化时代的政务改革,不同国家面对相同的挑战,只不过不同国家有不同的应战策略,一个国家不同发展水平的地区和城市的电子政务发展程度和水平也是千差万别.
地级市电子政务顶层设计应该说是一个长期的项目,是动态的：而不是一个静态的,完成后就结束的项目.因此设计或方案需要经常性接受用户评价,我们应该遵循以下建议：
(1) 都把顶层设计的项目作为一个长期项目来维护,主要的项目组成员定期交流以保证项目的进展.
(2) 模型或设计文档都定期更新.它们都有至少两种不同状态：一是草案．作为试用和征询意见用：二是发布,作为正式文档供用户使用.高版本的文档都是对低版本文档的补充或扩充.
(3) 利用公共交流平台来.例如三个国家都专门建立了交流网站用于发布、意见交流和收集信息,保证便捷、准确地沟通和交流.还可效仿国外建立了电子政务项目库,以便作为类似项目的借鉴,甚至可以达到可重用的目的,以减少资金浪费.
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作者单位：泉州师范学院 陈守仁工商信息学院
总结：本论文可用于电子政务政府论文范文参考下载，电子政务政府相关论文写作参考研究。
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[2] 电子政务硕士相关论文题目 电子政务硕士论文题目怎样定
[3] 最新电子政务论文参考文献 电子政务参考文献有哪些
