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本刊记者叶夏清
“废弃电器电子产品处理基金（以下简称基金）的设立将有效提高中国废弃电器电子产品的回收处理率,减少处理造成的污染,达到保护环境的目的.”国家发展和改革委员会产业发展研究所处长许江萍对于基金制度的建立充满期待.
2009年2月,国务院颁布《废弃电器电子产品回收处理管理条例》（以下简称《条例》）.根据该条例规定,自2011年1月1日起正式实施处理基金制度,用于废弃电器电子产品回收处理论文范文的补贴.为了保证基金制度的顺利实施,有关部门组织专家,对基金设立的目标和原则、征收的原则和水平、使用的原则和方式、管理的原则和体制以及监管模式等多方面内容进行了细致的研究,形成了《中国废弃电器电子产品处理基金研究》总报告和10个分报告.
为了更好地了解基金的征收原则和水平,以及在使用和管理等方面的问题,《电器》记者对《中国废弃电器电子产品处理基金研究》总报告负责人许江萍进行了专访.目标要切实可行
《电器》：据了解,发达国家早在几十年前就开始按照“生产者责任延伸制”的基本原则,设立处理基金,而中国将成为最早建立处理基金制度的发展中国家.你们在进行基金研究时是否借鉴了发达国家的经验?
许江萍：发达国家在废弃电器电子产品回收处理方面进行的诸多有益尝试,给中国处置废弃电器电子产品提供了宝贵经验,例如,中国在基金设立时采取了“生产者责任延伸制”的基本原则.但是,由于国情不同,中国不可能完全照搬发达国家的模式.因此,对即将建立的基金制度做深入分析是非常有必要的,提出的具体方案应符合中国国情.此外,发达国家建立基金制度的时问很长,取得了较好的效果,而中国是初次建立,不能以发达国家的目标作为要求.
《电器》：中国处理基金设立的具体目标是什么?
许江萍：在总报告中,我们将目标分为两个方面,即基金的政策基本目标和具体的量化目标.政策基本目标是指将基金作为一种政策工具,把从生产企业征收的资金用于补贴回收处理企业,建立和完善回收处理体系,达到减少污染、保护环境的目的,同时实现资源的再生利用,促进循环经济发展.
无害化处理率取决于废弃电器电子产品的回收率.家电以旧换新政策已经对废弃家电的回收起到了积极的推动作用,估计在国家取消这一政策后,废弃家电回收最会有一定回落.但是,可以肯定的是,《条例》实施后,中国废弃电器电子产品回收处理率将比家电以旧换新政策实施前大幅提高.
按照《中国废弃电器电子产品处理基金研究》总报告预测,2011～2013年,如果能顺利实现废弃电器电子产品回收处理量占当年产量的7%、9%和11%的目标,那么废弃电器电子产品回收处理量占理论废弃量的比例将分别为23.3%.、28.8%和33.1%.尽管这与发达国家60%的水平还有较大差距,但能够做到的话,成绩依然是巨大的.
征收方案要注重操作性
《电器》：在编写《中国废弃电器电子产品处理基金研究》总报告时,对哪些内容进行了重点研究和探讨?
许江萍：基金的征收原则是讨论的首要内容.它之所以重要,是因为一旦确立了征收原则,接下来的问题,如征收方式、征收比例,就能迎刃而解.
《电器》：那么,请您详细介绍一下基金征收的具体原则.
许江萍：基金征收原则共有五点.首先是生产者缴纳原则.具体来说,就是基金的缴纳主体应是具有独立品牌,且从事生产、销售、维修“一条龙服务”的国内生产企业.对于进口的电器电子产品而言,本着“谁进口、谁缴纳”的原则,由进口商直接缴纳.
第二、从量征收原则,即按照生产者实际产量和进口商的进口量征收.
第三,与生产企业承受力匹配原则.从环保角度来讲,基金征收当然是越多越好,但是征收水平过高容易加大生产企业负担,削弱企业竞争力.因此,基金征收水平要与生产企业承受能力基本相符,尤其是基金征收的前两年应该遵循从低征收原则.
第四,处理成本相匹配原则.实际上,基金的征收水平是由回收处理目标的高低来决定的.简单说,若要达到较高的回收处理率,需要大量的资金,基金征收水平也更高.
第五,动态调整原则.每l～2年要对现行的缴纳标准进行调整.同时,根据实际情况,对上述几项征收原则,以及征收水平和方式等,可以随时进行调整.
《电器》：有意见认为,OEM企业应该成为基金的缴纳主体,对此您是如何考虑的?
许江萍：中国家用电器协会就提出应该将品牌企业生产基地和OEM企业一并列为缴纳主体.关于这个问题,在《中国废弃电器电子产品处理基金研究》总报告中,首先考虑的是,OEM企业只负责生产,不负责销售,因此对于OEM企业来说,产品不具备完整的生命周期；其次考虑到,OEM企业只负责生产环节,赚取的利润最低,对OEM企业进行基金征收并不合理；第三考虑到,OEM企业生产的产品有很大一部分用于出口,而出口产品不在基金征收范围内.
《电器》：废弃电器电子产品的规格和型号各异,为何《中国废弃电器电子产品处理基金研究》总报告建议基金采取从量征收时,按照产量而非销量进行?您提到未来还会根据实际情况对征收原则进行调整,是否表示按照产量征收的原则还会有变化?
许江萍：按照产量而非销量来征收,主要是考虑到基金缴纳的可操作性.这更贴近“生产者延伸责任制”,产品从生产起,到销售、服务,最终实现无害化处理.
其实在讨论之初,有人曾提出按照产品论文范文、体积甚至重量来征收,这些方法都有一定道理.以电视机为例,26英寸和42英寸产品的处理成本显然不同.但是,经过讨论我们认为,现阶段,还是应该从最简单、最易操作的方式人手,采取从量征收原则.先起步,再逐步完善,是基金制度发展的大方向.正如你所说,未来在这方面有可能进行调整,加入一些新的元素.比如,根据电视机面板尺寸不同,制定不同的征收标准,将台式电脑的主机和显示器分开征收等.
《电器》：《中国废弃电器电子产品处理基金研究》总报告对每类产品的基金缴纳标准是如何确定的?
许江萍：在确定各个产品的基金缴纳水平时,基本上是以各行业协会的意见为主.从根本上来讲,缴纳水平的确定是生产企业和回收处理企业之间的博弈.我们也是第一次对基金进行系统研究,没有更多经验,谁都无法提出具体的数据.每类产品的缴纳水平是我们综合多方意见,整体考量的结果.在起步阶段,可以先采用较低的征收标准,未来再根据发展情况进行适度调整.
《电器》：基金的缴纳标准已有大体轮廓,在征收方式方面,《中国废弃电器电子产品处理基金研究》总报告提出什么建议?
许江萍：我们建议由国家税务总局在征收企业增值税时收取基金.其实,之前曾经考虑过由地方政府环境保护部门或财政部门向企业征收,但这种方式不但缺少足够的权威性,还很容易出现少缴、漏缴的情况.由国家税务总局征收,虽然成本相对较高,但是不容易出现偷逃、漏征的情况,企业和各个协会都很支持.基金使用的目的——环保
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《电器》：对于基金的使用原则,《中国废弃电器电子产品处理基金研究》总报告认为,应以拆解处理企业为核心,并对专业拆解基地的基础设施予以一定的补贴.据了解,这个建议在研讨时引起很大争议,尤其是该不该对回收环节进行补贴,该不该补贴像广东省贵屿镇这样的拆解基地,存在很大分歧.如何理解总报告这一建议?
许江萍：选择以拆解处理企业为核心,主要出于以下几个方面考虑.第一,更易操作.回收企业千军万马,大部分无法称之为企业,仅仅是挨家挨户上门收废品的个体商贩.而拆解处理企业往往需要大量资金购买专业的回收处理设备,并需要通过国家有关资质审核,是真正意义上的企业,便于管理.第二,回收企业如果不把产品送到处理企业进行无害化处理,基金的目的就无法真正实现.只有废弃电器电子产品真正得到无害化处理后,环保目标才得以实现.从这一点上来讲,拆解处理环节更为关键.
当然,回收渠道建设同样-分重要,如果收不到东西,对处理企业来讲就是“无米之炊”.我们希望通过市场传导机制,由拆解处理企业将补贴的优势传导至回收环节.同时,扶持大型回收企业,让他们正规化运作,把产业链建立起来.我们建议,对回收企业的补贴比例,原则上应为基金补贴的30%—40%,其余的60%—70%用于拆解处理环节.
此外,我们特地对拆解基地进行了研究和分析.目前,国内存在一些专业拆解基地,这些基地将回收上来的产品进行简单的处理后,留下有用部分,其余的直接进行焚烧,引发了严重的环境问题,比如广东省贵屿镇.让已经形成规模的拆解基地也加入到无害化处理的行列,有助于建设中国特色废弃电器电子产品零部件的回收、拆解、处理体系.因此,我们建议基金对拆解基地的基础设施建设予以一定的补贴,包括建立垃圾焚烧厂、污水处理厂等.
《电器》：《中国废弃电器电子产品处理基金研究》总报告提出基金要由政府统筹使用,为什么?
许江萍：其实这一点电存在争议.比如中国家用电器协会就提出不赞成“大锅饭”模式,各品类缴纳的资金应用于同品类产品的回收处理,同时第一年如果资金没有用完,第二年就应该降低该品类的缴纳标准.不同利益主体是站在自己的角度上来考虑问题的,但是总报告的研究是从宏观的角度看待问题.基金的设立是为了环保,需要站在一定的高度上统筹规划.例如,现在CRT电视正逐步被淘汰,但是部分产品的生产企业早就不存在,没有人为这些产品“买单”,难道说这些产品就应该没人管吗?因此,我们认为,不能狭隘地看待基金的使用,要把眼光放长远.
除了以上提到的两个原则,基金的使用原则还包括：首先,拆解处理企业的补贴水平,应按照拆解处理的实际成本,保证拆解处理企业正常运行为原则确定；其次,基金补贴水平要与基金总体目标相一致,并按照动态调整原则,适时调整具体产品的补贴数量；最后,基金补贴水平要与“以旧换新”保持较好衔接.具体来讲,“以旧换新”给基金制度的实施提供了条件,为基金的具体补贴水平提供了思路和参考.同时也应看到,两者在目的上存在本质区别,“以旧换新”的目的是刺激消费,而基金制度建立的目的是环保.因此,在补贴的具体操作模式、监管等方面,两者存在较大差异,要具体问题具体分析.信息公开是基金监管的基础
《电器》：对于基金的管理,《中国废弃电器电子产品处理基金研究》总报告重点提出了哪些建议?
许江萍：基金的管理原则主要包括统一管理与分工配合、专款专用与收支平衡、合理分配与公开透明三大原则.
基金是国内首个自收自支、按预算管理的政府基金,因此在管理模式上没有一个可供参考的标准.由谁来负责基金的管理,成为首先要解决的问题.对此,我们设计了两种管理方案.方案一是直接由主管部委统一管理,具体包括部委直接管理和委托下属机构管理两种方式；方案二是采用委托管理的方式.通过分析,我们认为,采取委托管理的方式在现阶段不够权威,容易造成社会矛盾.因此,在基金运行初期,方案一的两种方式更具操作性.
此外,从基金征收、管理、发放的过程来看,管理信息系统建设是基金管理的必要手段.目前,在这方面已有一定的基础和值得借鉴的经验,比如电器电子产品生产企业的商品条码系统和企业产品编码,以及家电以旧换新政策采取的废弃电器电子产品联单管理方法等.
《电器》：监管无疑是缴费者最为关注的问题,请您介绍一下《中国废弃电器电子产品处理基金研究》总报告对这方面的研究.
许江萍：对于基金的监管,我们重点讨论了监管模式和主休,最终决定采取基金管理委员会内部监督、独立第三方监督和群众监管三者合一的“混合型多方监管模式”.具体的监管模式是：以基金管理委员会的内部临管为主,即在基金管理委员会中没立监管部门负责常规性的基金监管工作,对基金的收取、使用和管理进行抽检监督.同时,成立由生产企业、拆解处理企业、专家、财政部、环境保护部、媒体以及公众各方代表选举产生的独立第三方监督团体,定期对监管部门的工作进行独立监督.在此基础上,打开群众监管的渠道,通过多种方式公开信息,提供监管可能性.
监管模式对于保持基金的权威性,维护各方利益具有十分重要的意义,因此即便这种混合型的监管模式成本相对较高也应采取.
同时,应从收支平衡、管理效率、资源回收再利用、拆解趋势和环境影响五大方面对基金进行评估,每年应形成基金评估和监管报告,并将报告作为监督工作的重要信息进行公开.只有基金要达成的目标公布给大众,才能获得企业和消费者的认可,确立基金的权威性.
《电器》：您认为,在基金的征收、使用、监管等方面,存在哪些难点?
许江萍：困难肯定是有的,比如由于缺乏具体数据,基金的目标是否适宜不好衡量.因此,建立和完善信息系统显得尤为重要.同时,有补贴的地方就容易产生“骗补”,因此基金的监管要透明化、要到位.
此外,在产品的处理方面,目前国际上没有一个企业能够真正处理液晶屏,即便处理技术发达的日本也无法做到.虽然液晶电视的兴起时问不长,但是已有部分产品进入淘汰期,尤其是液晶显示器.我认为,对液晶电视的回收处理会成为以后的一个难题.
最后,需要强调的是,总报告仅仅是对基金的深入研究,是为政府有关部门在具体操作方面提供参考和建议,未来基金究竟会以何种方式呈现,还有待政府有关部门确定.
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