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邬春龙
（南京市农业资源开发办公室,江苏南京210008）
摘 要：基础设施建设的科学性与合理性在很大程度上决定了农业综合开发项目建设成效,基础设施能否长久持续良好地运行决定了农业综合开发项目能否长期发挥其预期效益、能否持续促进农业增效和农民增收,这也是农业综合开发项目的立项之本.依据基础设施可持续发展的理论,详尽分析了影响基础设施工程可持续发展的因素,并提出了促进农业综合开发项目工程可持续发展的一些建议.
关键词：农业综合开发；工程建设；管护制度；可持续发展
中图分类号：F323.21
文献标识码：A
文章编号：1673-9205(2010)05-0003-04 The Thoughts on Sustainable Development of Infrastruc-ture Projects of SyntheticaUy Agricultural DevelopmentWU Chun-Iong (Nanjing Agricultural Resource DevelopmentOffice,Nanjing,Jiangsu 210008)
Abstract:Science and rationality of infrastructure deeply deter-mines the effectiveness of comprehensive agricultural develop-ment projects, whether infrastructure runs for long-term steadilydetermines the well comprehensive agricultural development pro^ject and expected benefits, promote agricultural efficiency andrural incomes, which is base of the comprehensive agriculturaldevelopment projeCt. Based on the theory of sustainable develop-ment of infrastructure, detailed analysis of the impact on infras-tructure projects for sustainable development, and several pro-posals on the comprehensive agricultural development project forpromoting the sustainable development project were presented.Key words:Synthetically agricultural development,Engineeringconstruction,Management and protection,Sustainable develop-ment
农业综合开发就是通过加强农业基础设施建设,实行田、水、路、林、山综合治理,桥、涵、路、站、闸综合配套,主要建设内容就是各项农业基础设施,目的是提高项目区农业综合生产能力和促进农民增收.基础设施建设的科学性与合理性在很大程度上决定了农业综合开发项目建设成效,基础设施能否长久持续良好地运行决定了农业综合开发项目能否长期发挥其预期效益、能否持续促进农业增效和农民增收,这也是农业综合开发项目的立项之本.为此,农业综合开发项目特地设立了项目工程的移交与管护制度,以期通过制度安排来帮助实现项目已建工程的持续运行.
但多年的农业综合开发实践告诉我们,如果没有充分研究项目基础设施的运行机制,农业综合开发项目的工程管护制度就不能落到实处,农业综合开发项目工程依旧会处于“有人建、没人管”的状况,项目工程损坏与“短命”等情况就无法避免,农业综合开发项目的预期效益发挥就会大打折扣.因此,我们在重视农业综合开发项目投资与建设的同时,有必要同样重视项目已建工程的持续发展与运行情况.现在,我们正在大力建设高标准农田项目,高标准农田的高标准主要体现在基础设施配套数量与标准方面,高标准农田的高效益就更依赖于这些项目建设的基础设施工程的良好维护与运转.综上所述,进一步研究农业综合开发项目建设的基础设施的可持续发展、进一步研究农业综合开发项目工程管护制度就显得有重要的现实意义.
1. 基础设施可持续发展的理论
根据诺贝尔经济学奖得主埃莉诺?奥斯特罗姆等人的观点：基础设施可持续发展的标准是,总体收益大于或至少等于其总体的成本,也就是说,只有满足这一条件时,基础设施才是可持续的.这为农业综合开发项目基础设施工程的管护制度研究提供了理论依据.
根据农业综合开发相关移交与管护的制度,农业综合开发项目完成后,由项目建设单位把项目建设形成的各项基础设施工程移交给当地的行政村或相关业主,由他们负责对这些基础设施进行相应的维修与管护,以确保这些基础设施能在设计的寿命内正常运转,持续发挥其应有的经济效益、社会效益和生态效益.根据基础设施可持续发展理论,这些接受项目基础设施的管护主体能否自愿地投入资金、时间、人手等资源来对基础设施工程进行经常性地有效管护,其内在动力主要取决于基础设施所能带来的收益（包括直接的收益和间接的收益）与因工程管护付出的成本之间的对比.
这涉及到两个因素,一是管护主体能够感觉到的对基础设施工程进行管护的总体收益,二是管护主体能够预测到的对工程管护所花费的总体成本.如果管护主体感到对基础设施进行管护的总体收益大于或等于总体成本,那么,他才有可能愿意对基础设施进行有效投资管护：如果个人感到对基础设施进行管护的总体收益小于其能预计的总体成本,那么管护主体很难会对基础设施进行投资管护.这里,总体收益除了直接的经济收益（直接增加的收益或减少的成本）外,还包括间接的经济收益和其他收益,收益的价值与大小与管护主体的个体判断及感知有关.总体成本主要是管护主体在经济上的付出以及人员、时间等的付出.
2.影响基础设施工程可持续的因素
2.1 不同的管护主体对基础设施可持续发展的影响
不同类型的管护主体,对基础设施工程可持续发展的影响是不同的.①工商业主：对于基地类农业综合开发项日,其项目基础设施的管护主体一般是工商业主或农民专业合作组织.由于这些项目的基础设施工程主要是为基地服务的,其最大的受益者就是他们自己.因此,他们对基础设施效益的感知最明确,如果在其他条件相同的情况下,他们对基础设施进行投资管护的动力最强,其项目基础设施工程管护的效果也最好.特别是丁商业主这类管护主体,其对基础设施工程管护的积极性、主动性与管护效果都是比较好的,这已经被广大农业综合开发战线的同志广泛认同.②行政村：对于国家级土地治理农业综合开发项目以及高标准农田项日,其项目建设的基础设施工程是为项目区内的农田服务的,其受益主体一般是一家一户的农民.而在项目工程移交时,项日建设单位一般把这些工程移交给所涉及的行政村并由行政村对这些工程进行管护.因此,这些项目基础设施工程的受益人与基础设施管护主体就不是同一个.对于一家一户的农民来说,由于其居住比较分散,农业基础设施经常是由很多个人共同使用,他们在使用这些基础设施时的偏好与利害关系有着极大的不同,也就是说,他们对基础设施所带来的收益多少的感知是不同的,因此,当需要他们平均分摊基础设施『[程管护论文范文时,其难度可想而知；对于接受基础设施工程移交的行政村来说,其对基础设施正常运转所带来收益的感知是问接的、不明确的,作为基础设施管护主体,当他们要对项目基础设施进行管护时,如果没有专门的管护经费,他们就需要通过“一事一议”来向农民筹集,这必然会耗费相关人员相当的时间和精力,这无形中又增加了项目基础设施工程管护的成本.因此,从总体收益和总体成本的角度来看,由行政村来对农业综合开发项目基础设施工程进行管护的动力明显不足,这也就能解释为什么以前大部分国家土地治理项目基础设施工程的管护情况不尽如人意了.③农民专业合作组织：近几年的农业综合开发项目鼓励农民专业合作组织申报建设项目,因此,农民专业合作组织在项目申报和建设方面数量越来越多.从基础设施工程管护的效益和管护成本方面考量,农民专业合作组织比较类似于工商业主.所不同的是在基础设施管护成本方面,在由于其管护论文范文需要向合作社成员筹集,其筹集难度相对比工商业主要大些.
2.2不同的属性对基础设施工程可持续发展的影响
对使用者而言,不同的基础设施工程所发挥的效益和投入的维修成本是不同的,而这足以影响其对基础设施工程进行日常管护的动力.①总体收益较高的基础设施_工．程,如电灌站、防渗渠、喷滴灌等灌水设施,由于农业生产对水的依赖性,一旦长期缺水就会造成很大的损失,因此,对其进行维修管护的收益就显得比较大,使用者其管护的动力相对较强,他们会对其进行日常管护而确保这些基础设施工程在需要时使用能正常运行.②总体收益较低的基础设施工程,如南方地区的农田林网（对于南方地区的农田林网,因不需要进行防风固沙,其主要效益表现为净化空气,而这对于管护主体或老百姓来说效益不会明显,如果是一些高大的树木,还可能会在一定程度上影响周边农作物的光照,故对使用者而言,其总体收益较低）、实用性不强的形象工程、设计不合理的工程等,使用者对这些基础设施工程效益的感觉不明显,因而对其管护动力相对较弱.③总体管护成本较高的基础设施工程,如砂石路.就拿项目区比较常见的砂石路和水泥路来说,虽然他们对于使用者而言其实现的功效比较接近,但因为水泥路比较结实耐用不易损坏,在建设完成后一般不用维修,而砂石路比较容易损坏,对于家用机械常走的路段尤其需要不定期的维修与管护,其管护成本相对就大得多了.对于这种情况,管护主体往往会以“修了还会坏”为借口而不对砂石路进行管护与维修,其结果必然是造成砂石路路面坑洼、损坏严重以及对这种情况使用者日复一日的忍受.④总体管护成本较低的基础工程,如由钢筋混凝土结构的农桥、涵闸,水泥路等.这些基础设施一旦建成,一般不容易损坏,因此,其管护的成本相对较低.
2.3项目工程的质量对基础设施可持续发展的影响
很显然,项目基础设施工程的建设质量在很大程度上决定了其使用的寿命,也就是决定了基础设施工程能为项目区发挥效益的年限.当然,一些基础设施工程如果质量不行的话,就必然会增加对其维修频率和成本,有的还可能要重新建造,对于这样的工程,其管护与维修的成本就大大地增加了,这也就意味着管护主体对其进行投资管护的动力更加小了.
2.,4项目提供一定的管护资金对基础设施可持续发展的影响
现在国家土地治理项目中允许列支一部分的财政资金作为项目基础设施工程的管护经费,这对项目基础设施工程可持续发展至少存在以下两个方面的影响：其一,如果这些基础设施没有进行管护,这部分项目工程管护资金就无法完成报账,这对于农业综合开发项目管护制度来说,项目资金报账没有完成也就意味着项目没有完成,这必然会促进县级农业综合开发项目管理部门加强对管护资金的督促和监管,促进管护主体更好地履行管护职责；其二,这对于管护主体来说,能把一部分的项目工程管护论文范文到县级农业综合开发管理部门报账,相当于减少了自己在项目管护方面的成本支出,这也能在一定程度上提高管护主体的管护积极性.
3.促进农业综合开发项目工程可持续发展的一些建议
3.1 加强规划设计的科学性与合理性,提高项目工程管护效益
农业综合开发项目的基础设施工程在设计方面存在不科学与不合理的现象,最主要的一个原因就是在项目设计人员了解的信息不全面导致项目工程布局与设计不合理.比如,在一些圩区或低洼易涝地区,砂石路的设计就要考虑排水设施,否则淹水后极易损坏,或者抗涝能力强的水泥路来替代；在防渗渠上给排水涵洞的设计要考虑到所涉田块的需要,否则农民会在自行开挖而破坏渠道；在农田林网的品种选择上不应采用冠径较大的乔木（如意杨）,否则农民会因为影响农作物采光而对它进行人为地破坏：在电灌站、泵房门窗设计要采用结实牢固的防盗门窗,否则会因为流窜人员的偷盗电机电线等而影响它们的正常使用.
为解决规划设计不科学不合理的问题,就要采取专业设计人员与当地知情人员相结合的方法.现在,农业综合开发项目的基础设施工程基本上都是由有资质的专业设计人员设计的,这些专业设计人员具备了一定的专业知识,但一般都缺少项目当地的一些时空信息.这些时空信息包括当地的水文资料及对项目区的影响、当地的村组及田块分布情况、当地的生产习惯以及当地的一些社会制度信息等,这些时空信息看似微不足道,但它是设计信息中不可或缺的一部分,在一定程度上能到影响项目基础设施工程运行.如果缺乏这样的信息,’那么即使优秀的专业设计人员也很难对项目区进行科学合理地规划与布局.因此,这就需要在项目设计阶段有熟悉项目当地时空信息的人员参与到设计中来.同时,在设计过程中,要让当地农民享有充分的知情权、参与权和监督权,提高项目规划与建设的透明度,提高工程实用性.另外,在项目工程类型的选择时,尽量要提高设计标准,比如项目区主干道的设计,尽量选择修建坚固耐用的水泥路取代砂石路,这样提高项目工程的使用寿命.
3.2完善项目工程的移交与管护制度,提高管护积极性
一要完善移交制度.在农业综合开发项目,特别是国家土地治理项目的管护主体的选择上,不提倡在项目的基础设施工程完工后全部移交给当地的行政村了事.正如前文所述的那样,像行政村这种“*管护”的机制是不利于基础设施工程的可持续发展的.在项目基础设施工程移交过程中,要注意到基础设施工程与相关利益农民的关系,有选择性的进行移交与管护.如有的地区一些灌排水设施整体移交给项目区农民用水者协会,把各自田头的农田林网承包给相应的农户并允许他们修剪枝叶卖钱盈利等的做法,都能取得很好的成效.
二要完善管护补贴制度.目前,在国家农业综合开发土地治理项目中已允许列支一部分财政资金用于项目工程的管护论文范文,这对项目基础设施工程的可持续发展有着较大的促进作用.但就我市目前执行的项目类型,除了国家土地治理项目外,还有国家产业化经营项目的种养基地、省级丘陵山区基地以及市级特色基地等三种项目类型.尽管这三种基地类型的项目申报主体和工程管护主体主要是工商业主和农民专业合作组织.正如前文所述,即使是管护积极性较高的工商业主,其有可能不会对部分“不划算”的基础设施工程进行管护,项目基础设施工程管护是存在“盲区”的.对于农民专业合作组织这类管护主体,因为其主要还是为农民服务的,所以它的管护积极性更需要保护.因此,笔者建议,对于基础类的农业综合开发项目,为保证项目所建的各类基础设施工程能够发挥其应有的效益,有必要在项目经费中列支一部分作为基础设施工程的管护经费,同时．在确定具体的管护经费比例时要向农民专业合作组织这类管护主体适当倾斜.另外,在具体管护资金使用安排方面,要对于不同类型的基础设施工程制度不同的补贴系数,特别是对那些管护效益低、管护成本大的工程要有一定的倾斜,以确保这些农业综合开发项目基础设施工程都能正常运转,发挥出这些工程的整体效益.
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三要加强管护资金监管.在项目管护资金的使用方面,要加强监管,提高使用成效.在具体的执行过程中,由于农业综合开发项目基础设施工程管护主要是针对已经完成建设的各类农业综合开发项目,这类项目普遍存在时间跨度长、分成范围广、项目工程较分散的情况,这给实际的监管带来了一定的困难.同时,项目监管部门对于管护主体管护的进度和效果存在信息不对称的现象,这使得县级农业综合开发管理部门很难具体了解每一处项日工程的管护情况,这就要求管理部门要进一步做细工作,努力把项目管护资金用在实处.要制定管护资金管理相关制度,明确管护资金的管理、报支等方面的办法,对管护资金专账管护,透明操作,避免出现被挤占挪用的现象.另外,要对各项目工程接受主体制定相关的管护制度,明确管护组织的建立、管护资金的管理和使用、工程管护的相关标准以及相关的奖惩措施,为项目工程管护提供组织和制度保障.
3.,3加强对项目工程建设质量的监管,提高项目工程的服务年限
为加强农业综合开发项目建设基础设施工程质量的监管,目前各级农业综合开发部门都要求实行项目工程监理制度.在实行项目工程监理制后,项目工程的建设质量较以往有较大的提高,但并不是说所有的农业综合开发项目工程的建设质量都能达到设计要求了,我们发现仍有部分工程的建设质量不高,尤其集中体现在砂石路和防渗渠等类型的建筑物上.究其原因,主要是监理人员的责任心不强,面对大部分基础设施都是属于小农水工程,即使质量不好一般也不会出较大的安全事故,对待监理工作往往心存侥幸、麻痹大意,且农业综合开发项目工程位置偏僻、面广量大、施工期较长等情况,监理人员不能很好的执行“旁站式”监理要求,其结果就是项目施工单位偷工减料,监理单位偷懒,砂石路的路基没有按照标准的施工程序操作、防渗渠的底和顶没有压实压牢,造成砂石路路基松软、防渗渠容易损坏等现象,十分不利于这些基础设施工程长期发挥效益.
针对这些问题,笔者认为解决问题的方法可以从项目区群众与基础设施工程紧密的利益关系人手,实行专业监理结合社会监督的方法.具体为：首先,在监理单位的选择上,要选择那些较专业的监理队伍,重点选择一些熟悉农村农田水利建设的监理公司；其次,要督促监理单位在项目区有关村组中聘请一些农民代表加入监理队伍,在对其进行简单培训后,让其辅助监理工程师进行旁站式监理；再次,要推广项目工程建设的社会监督模式,充分发挥当地受益农民群众的力量,让农民群众参与到监理与监督中来.农户虽然对工程的专业性知识掌握不多,但对混凝土配比,使用材料的优良与否,施工的砌体厚度是否与设计尺寸相符的简单知识,还是能够鉴别的,这也是他们关注的重点.农户虽无质量处置权,但他们关注工程质量,关心建筑实体质量的责任意识是强烈的.提高广大受益农户对工程质量监督的积极性,是百利而无一害的大好事：最后,要加强对监理队伍的监管,从监理合同、监理月报、监理巡视等制度人手,使监理单位能更好地履行职责,形成监理单位、受益农民和政府管理部门三位一体,共同履行好项目的基础设施工程质量监管职能,使项目区的基础设施工程长期发挥应有的效益,促进农业综合开发项目工程的可持续发展.
作者简介邬春龙,男,主要从事开发项目管理与研究工作.
收稿日期2010-05-04
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基础设施维护管理制度引用文献:
[1] 管理制度论文范文 关于管理制度专升本毕业论文范文10000字
[2] 管理制度论文范文 管理制度类毕业论文格式范文2000字
[3] 管理制度论文范文 管理制度有关自考开题报告范文2万字
