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（南京工业大学经济与管理学院 南京211816）
摘 要：理解消费者对食品安全事件的反应,并制定相应的措施是食品安全事件应对的重要内容.本文分析了美国食品药品管理局（FDA）针对食品安全事件的应对流程与风险交流措施,对改善中国食品安全事件的应对提供了参考.
关键词：FDA；食品安全事件；政策；风险交流
DOI：10.13856/j.cn111097/s.2016.05.028
基金项目：国家社会科学基金重大项目(项目编号：12&,ZD204)；教育部人文社会科学青年（项目编号：13YJC790138；12YJC630180）；教育厅社科基金资助项目（项目编号：2013SJB790028）；国家自然科学基金（项目编号：71301073）.
作者简介：王二朋（1984—）,男,博士,讲师,研究方向：食品安全的经济分析与政策研究,Email：youxuels@163.com.
1.引言
随着现代食品供应链的延长,食品安全风险不断增加,食品污染事件难以完全杜绝.当发生食品安全事件,如果不能采取有效措施加以应对,极易产生消费者恐慌心理,降低政府公信力,对相关食品产业也会造成负面冲击.以往经验表明,禽流感、疯牛病、“三聚氰胺”事件等食品安全事件都对食品市场产生严重影响,如果政府的应对措施不当,往往会加剧负面影响.因此,如何针对食品安全事件制定快速高效的应对措施,并进行有效的食品安全风险交流,对于化解食品安全事件的影响,不断优化食品安全管理具有重要意义.
本文将重点介绍美国食品药品管理局（FDA）应对食品安全事件的工作流程,并介绍FDA应对食品安全事件的风险交流政策,为中国改善食品安全事件应对与风险交流提供借鉴.
2.美国FDA应对食品安全事件的工作流程
食品安全事件的应对需要多个相关部门的协作.因此,美国FDA与很多部门合作来应对食品安全问题.FDA与公共健康部门联合,当食源性疾病危害发生时,能迅速识别危害来源并防止其扩散.FDA的食品安全与营养中心,承担确保所有食品安全的责任（除了猪肉、牛肉、禽肉、加工的蛋类,这些由美国农业部负责）.疾病控制与预防中心CDC（The Centers for Disease Control and Prevention）起到辅助作用,负责对食源性疾病进行监控和调查,并对食源性疾病发生的食物链进行调查.
美国FDA应对食品安全事件有标准的程序和规范,这保证在发生食品安全事件时,各相关部门能够理清职责,相互配合.同时,食品安全事件的应对流程规范,保证了FDA既可以快速应对,有效降低食品安全事件的危害,又可以识别危害的来源与传播途径,从而针对食品安全管理薄弱环节,优化相关管理措施.
下面以2006年发生的大肠杆菌污染事件为例,介绍美国FDA应对食品安全事件的流程.
2.1 识别食源性疾病的发生
2006年9月8日,当CDC识别出一种病原体时,会将相关数据上传到国家数据库进行比对.这样可以迅速识别在哪些地区出现了相同病例,从而得出该食源性疾病的分布与传播情况.随着相关病例的增加,9月13日CDC认识到这是一种广泛发生的食源性疾病,并识别出患者都是食用了一种新鲜菠菜.当天CDC通知FDA应急中心（FDA应急中心是FDA应对紧急食品安全事件的协调和管理部门）该疾病与预包装菠菜相关.
2.2 FDA向公众发出警示
当知道新鲜菠菜与食源性疾病发生有关时,FDA立刻采取行动,将该信息告之公众.9月14日FDA和CDC与各州举行电话会议,通报食品污染事件,劝告消费者不要食用预包装的菠菜.同时,FDA识别出哪些食品企业与本次食品污染事件相关,启动食品召回.9月16日FDA当知道预包装的菠菜可能通过其他形式销售,就扩大警报范围,劝告消费者不要消费任何形式的新鲜菠菜.同时,要求零售企业不能销售任何新鲜菠菜.CDC报告显示,该病毒可导致食用者腹泻,大多数人病程一周,儿童和老人更容易发病.95个病例被报告,15%的病例会导致肾损伤,甚至死亡.FDA劝告不要吃新鲜菠菜直到9月22日,当FDA调查到被污染菠菜主要产自加利福尼亚的3个县,其他地区的新鲜菠菜可以食用.
① FDA调查员不同于巡视员,巡视员关注食品与药物的生产设施和生产过程,而调查员的工作是深入事件调查不合格生产导致的死亡或伤害等,这需要专业的训练和丰富的经验.
2.3 追溯调查
当了解到新鲜菠菜是食源性疾病发生的原因时,9月14日FDA、CDC和州政府合作进行追溯调查,调查从田间生产到消费者餐桌究竟哪个环节出了问题.由于食源性疾病在很多州发生,表明污染事件在农产品分销前端就已经发生,因此追溯到农场至关重要,他们意识到该食品供应链存在一些问题.9月14日调查人员参观新鲜菠菜的清洗和包装过程,并收集相关文件,以确定应该重点调查菠菜生产的哪个环节.调查人员包括FDA调查员①、食品科学家、环境科学家、微生物科学家及化学家.同时,成立指挥中心,指挥中心可以共享信息和制定调查策略.通过调查可以缩小进一步调查的范围,调查内容包括：调查种植和收获的操作规范、灌溉行为,并收集每个可能存在污染的要素,包括水、土壤、野生或家养的动物,在较短的时间收集到900个样本.
在进行农业生产溯源调查的同时,其他专家继续从食源性疾病患者收集数据,FDA与CDC共同设计菠菜消费的调查问卷,来描述菠菜的消费行为.然后利用这些信息,分析患者购买的食品品牌名称、购买时间、产品代码等.9月20日CDC专家成功分离出病菌,最后溯源调查将范围缩小到4个区域.9月29日FDA宣布所有被污染的食品来源于一家叫“自然选择”的食物企业.
2.4 识别污染可能的路径
调查仍然继续进行,目的是识别污染可能的路径,调查新鲜菠菜是如何被污染的,包括设施、动物管理行为、加工过程、水的使用等.环境工程专家加入调查污染的环境因素、调查灌溉设施、地表水的流动和水管理行为.10月12日FDA和加利福尼亚州公布了调查结果,该食源性疾病的病菌在4个供给菠菜给“自然选择”的农场被发现.病菌在溪流和牛的粪便中被发现,野猪粪便中也发现了相同的病菌.不同寻常的发现是大量的野猪,但是还不能确定野猪是污染的根源.同时,还不能确定病原体是如何与菠菜接触的.围栏使牛的粪便不能接触到菠菜地的,但是有可能野猪接触到牛的粪便后,带到菠菜地.也可能野猪和牛的粪便污染了地表水.相关研究还需要进行,以回答该病原体是如何进入到环境中,它是如何存活的,及如何接触到食品,这与目前相关操作有哪些相关性.
同时,调查人员还分析该地区食品污染事件发生的历史.发现近年以来,相关食品污染事件在该地区频繁发生,1995年以来,已经有20起绿叶蔬菜污染事件,可以追溯到加利福尼亚.
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2.5 优化监管措施
食品安全事件发生后,FDA和加利福尼亚州要求生产企业强化对该病原体的风险控制.加利福尼亚运输协会、市场营销协会、美国新鲜食品协会、西部种植业协会做出承诺并提交了一份草案给FDA.实施该计划是自愿的,但是FDA和州政府有权在必要的时候,实施监管.FDA和州政府重申了相关关切,并要求企业在FDA指导下修改相关操作,以降低微生物风险.
同时,该涉事企业表示,将增加对种植者的一系列要求,包括从种子到收获,监测种子、灌溉水、土壤、植物组织、野生动物的影响.该公司表示将强化和追踪生产设备、包装设备的卫生协议,将建立防火墙,以检测所有进入市场的产品.FDA针对近期出现的食品污染事件,强化对消费者在消费生鲜农产品的指导,包括如何购买、储存、加工生鲜农产品,以保障食品安全.
3.美国FDA针对食品安全事件的风险交流措施
早期的风险交流实际上更多的是单向的信息传播或宣传工作,其主要目的是告知教育,存在很多弊病（钟凯,2012）.世界卫生组织/联合国粮农组织(WHO/FAO)出版的《食品安全风险分析——国家食品安全管理机构应用指南》中明确指出,风险交流是在风险分析全过程中,风险评估人员、风险管理人员、消费者、企业、学术界和其他利益相关方就某项风险所涉及的因素和风险认知相互交换信息和意见的过程.
不同于一般情况下的食品安全风险交流,食品安全事件的风险交流更需要具有及时性、有效性和权威性.《FDA风险沟通战略计划》规定,FDA必须满足不同教育背景、文化层次、语言背景公众的需要,向他们及时公布其监管产品的风险信息.同时,FDA还必须重视突发事件下的风险沟通以及沟通中公众的态度,当突发事件结束以后,确保通过有效的沟通,让公众认识到可以再次使用之前被召回的产品,而不产生过度恐慌和拒绝使用等后果（宁艳阳,2010）.因此,FDA食品安全事件风险交流包括确定食品安全事件风险交流的任务、数据收集系统、信息发布机制、媒体沟通机制和消费者食品安全教育.
3.1 确定食品安全事件应对中风险交流的任务和责任
《FDA风险沟通战略计划》规定,FDA需要建立一个标准的食品安全事件应对的决策体系,以回答食品安全事件的构成是什么?什么时候危机发生,什么时候危机结束?什么时候需要针对产品风险信息进行风险交流?以根据食品安全事件的发展规律,确定食品安全事件发生时,FDA风险交流的任务和责任.
3.2 建立测量消费者对食品安全事件反应的数据收集系统
理解消费者在食品安全事件中的风险认知变动和风险规避行为,是制定风险交流政策的依据,也是衡量风险交流政策效果的依据.因此美国FDA非常重视食品安全事件爆发时,消费者反应数据的收集.通过比较食品安全事件发生前后,食品销售数据变动和网络食品安全信息相关搜索等数据,以识别消费者反应.2012年FDA风险沟通战略的修正,提出开发并建立数据快速采集机制,更加重视利用现代网络信息收集系统,快速地采集消费者反应信息.
3.3 建立及时的信息发布机制
FDA建立了及时的信息发布机制,及时发布公众健康注意事项和食品召回信息.公众通过FDA网站可以方便检索所有食品召回信息,了解哪些食品企业受到警告或处罚.同时,FDA重视在食品安全事件风险交流中信息发布的及时性,使公众了解到最新的事态发展.一旦爆发食品安全事件会在各个重要网站、广播媒体及时发布信息.同时,2012年FDA风险沟通战略的修正,提出利用现代网络应用的工具,例如,微博等方式建立快速交流机制.
3.4 事件发生期间,定期与媒体进行交流和沟通
媒体在食品安全风险交流中具有两面性.一方面可以收集食品污染事件的信息,并将信息传递给公众,使消费者采取行动规避食品安全风险.另一方面,媒体聚焦于食品污染事件,又会夸大食品安全风险,使消费者产生食品安全恐慌.因此,FDA非常重视在食品安全事件期间与媒体的沟通.通过与媒体沟通,FDA将科学的食品安全知识传递给媒体,避免媒体对食品安全报道中夸大风险,同时客观报道食品安全事件的进展.
3.5 实施消费者食品安全消费指导
食品安全公共教育体系的建立,增加公众对食品安全知识的了解,是食品安全风险交流的重要组成部分.2012年FDA风险沟通战略的修正中规定,发展基于互联网的食品安全指导资料,建立FDA政策制定过程的问答教育体系.通过科学的食品安全指导,使消费者在食品安全事件后,能够继续购买曾经被召回的食品,恢复食品安全信心.
4.美国FDA食品安全事件流程与风险交流措施对中国的启示
FDA的部门协作、追溯调查、事后政策优化和风险交流是FDA成功应对食品安全事件和不断优化食品安全管理的关键.快速识别食品安全风险来源、严格追溯调查,并且不断检讨食品安全监管体系的问题,采取措施恢复消费者对食品安全信心.这些措施保障了食品安全污染事件不扩散,监管体系不断优化,同时可以稳定消费者对食品安全的信心和食品产业的健康发展（图1）.
目前,中国食品安全事件有对应对的重视和对涉事企业的处罚,而缺乏对食品供应链的食品安全管理政策的检讨,缺乏对食品安全管理政策的检讨和优化,也缺乏对消费者食品安全信心的恢复.这就导致每次食品安全事件发生,都会使中国某些食品产业受到重创,消费者对政府公共管理信任降低.随着中国消费者对食品安全需求增加,食品供应体系趋于复杂,借鉴FDA应对食品安全事件的措施,完善中国食品安全事件应对政策具有重要意义.
4.1 建立食品安全事件应对的协调机制
目前,中国食品安全管理各部门协调困难,仍然是制约中国食品安全管理的重要因素.通过出台相关分工协调政策,使各食品安全相关管理部门能够在食品安全事件发生时,进行信息共享和协调,是优化中国食品安全事件应对的关键.
4.2 完善追溯调查
识别问题、追溯调查是从根本上避免类似食品安全事件再次发生的根本.可以借鉴FDA的经验,成立专业的食品安全调查员队伍.当食品安全事件发生时,食品安全管理部门能够对整个食品供应链进行分析,识别风险,从而为后续强化食品安全监管提供依据.
4.3 事后政策优化
每次食品安全事件发生,都是对目前食品安全管理体系的反馈.食品安全管理部门应该在食品安全事件追溯调查结果的基础上,梳理分析相关食品安全管理的薄弱环节和相关政策,并且与食品企业及相关协会沟通,达成食品安全管理政策的优化方案.
4.4 建立科学的食品安全事件的风险交流应对指南
尽管中国食品安全事件频繁反思,但是目前中国至今仍没有一套科学的食品安全事件应对的指南,使食品安全监管各部门在食品安全事件应对中明确责任.在食品安全事件应对中,各部门各自为政,使食品安全风险交流的效果差强人意.借鉴FDA的经验,中国应该尽快建立食品安全事件的风险交流行动指南,明确食品安全事件应急管理中的风险交流目标和责任.
4.5 建立食品安全事件的消费者反应数据采集系统
充分利用现代网络工具,建立消费者在食品安全事件中反应的数据采集系统.采集网络用户的食品安全关键词搜索数据,了解消费者食品安全信息需求和关注重点；采集零售食品日销售量数据,分析消费者在食品安全事件中,减少食品购买数量和改变购买品牌等食品安全风险规避行为；采集微博、微信等信息转发和传播情况,了解消费者食品安全信息来源与具体内容.基于以上数据采集,对食品安全事件中的消费者反应及时掌握,为食品安全风险交流政策的制度提供依据.
4.6 与媒体保持沟通,完善信息发布机制
为满足食品安全事件中,消费者食品安全信息时效性需求,利用媒体优势,完善信息发布机制.第一,在食品安全监管部门网站及时发布权威的食品安全信息,满足消费者对权威信息的需求.第二,通过微博、微信等平台制作公众容易理解和接受的食品安全信息,通过公众转发传播,迅速传递给消费者.第三,利用新闻、广播、报纸和重要网站发布食品安全信息和相关知识,降低一些失实报道的影响.
4.7 增加食品安全事件后的消费者食品安全指导和修复消费者对企业的食品安全信心
为尽快恢复食品市场,避免食品安全事件的影响扩大化.制订消费者食品安全指导方案,向消费者解释食品安全事件产生的原因,避免消费者夸大食品安全风险.通过公布企业食品安全管理的改进措施,让消费者参观企业食品生产车间等方式,修复消费者对企业的食品安全信心.
参考文献
钟凯,韩蕃璠,姚魁,等.2012.中国食品安全风险交流的现状、问题、挑战与对策[J].中国食品卫生杂志(6)：578586.
宁艳阳,杨悦.2010.《FDA风险沟通战略计划》简介及其对中国的启示[J].中国新药杂志(18)：16481651.
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