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李传轩
（复旦大学法学院,上海200438）
摘 要：当前气候变化背景下,我国面临着严峻的碳减排压力,应否进行碳税立法以应对气候变化是当前社会各界重点讨论的议题.其中,碳税立法的必要性和可行性是需要首先解决的问题.结合我国现实情况并参照国外碳税经验进行分析,碳税已成为我国应对气候变化相关问题的必要性立法选择；进行立法的一般条件初步成熟,对立法中可能遇到的特殊障碍也有相应的方法予以克服,在我国开征碳税的可行性基本具备.
关键词：气候变化；碳税；立法；必要性；可行性
中图分类号：DF468
文献标识码：A
文章编号：1007-788X(2010)03-0011-06
气候变化问题及其可能带来的灾难性后果,近年来日益受到人类社会的普遍关注.以解决后论文范文时代的国际气候应对机制为主旨、2009年在哥本哈根隆重召开的联合国气候变化会议,使关于这一问题的讨论更加白热化.由于背后涉及到复杂的国际政治经济利益,世界主要国家都不得不高度重视,气候变化问题因而演变成为各国社会经济发展的时代背景.在诸多应对措施中,碳税正受到许多发达国家和发展中国家的青睐,成为应对气候变化的重要制度选择.
一、问题的提出
在应对气候变化上,碳减排任务和如何减排是两项基本问题.减排任务的国际分配目前看遇到了很大困难,各国间的争议与分歧较大,短期内很难达成一个为各方接受的方案.但在如何进行碳减排问题上,共识性的观点和主张不断增加,除了传统行政控制手段外,碳税、碳排放交易等成为备受推崇的新型手段.所谓碳税,是环境税制的重要构成部分,具体是指对消耗使用含碳的化石类燃料,向大气中排放二氧化碳气体的行为进行征税.科学研究表明,二氧化碳是引起气候变化,产生“温室效应”的主要气体.通过开征碳税,能够有效地减少二氧化碳的排放量,从而遏制危及人类社会生存和发展的气候变化问题.
正是基于上述考虑,许多国家纷纷通过立法确立碳税制度,作为应对气候变化、实施碳减排的重要措施.较早开征碳税的是北欧国家,比如芬兰于1990年推出碳税,挪威和瑞典分别于1991年开征碳税,丹麦则从1992年起先后对家庭用能和工业用能征收碳税.德国在1999年发动了包含碳税在内的生态税改革,意大利也在同一年引入碳税；英国2001年开征的气候变化税也属于碳税的范畴. 2007年10月1日、2008年7月1日加拿大魁北克省和不列颠哥伦比亚省先后开征碳税,为碳税的理论和实践注入了新的活力.此外,美国和日本这两个主要国家正在积极酝酿进行碳税立法.①经过十多年的发展,先行者的经验证明了碳税在碳减排和能源节约上的良好效果,包括一些发展中国家在内的后来者也开始考虑尝试征收碳税,新一轮立法活动即将开启.当然,碳税制度实施中遇到的一些问题,同样引起了人们的关注和争论.
我国在当前的气候变化背景下,关于碳税开征的讨论同样十分热烈.无论是各类新闻媒体,还是环境部、财政部等论文范文机构,以及学术界的专家学者们,都对碳税报以厚望,纷纷提出要尽快引入或开征碳税的立法建议.细察当前各种讨论和建议,多集中于国外碳税经验的介绍和国内开征碳税的呼吁上.对于中国究竟有无必要征收碳税、如果征收碳税将会遇到哪些问题和障碍、碳税在实践中是否可行等问题上,还缺乏理性的思考和充分的论证.应当说,我国在碳税立法方面,关于“碳税”的概念普及已经较好地完成,目前主要的问题和任务就是结合气候变化背景和中国面临的实际问题,并以国外碳税制度的实践情况为参照,对碳税立法的必要性和可行性进行系统而深层的分析与论证,从而为下一步的正式立法提供依据.
一、碳税立法的必要性
我国进行碳税立法的一个基本前提就是,开征碳税对我国应对气候变化、促进社会经济发展而言具有必要性.结合我国实际情况,从以下几个方面来看,碳税立法的必要性是现实存在的.
(一)应对气候变化、实施碳减排的内在要求
如何应对气候变化问题已经成为各国政府的重要议题,鉴于气候变化问题的全球性、非单一国家所能应对,这一议题的解决关涉到国际冲突、竞争与合作的复杂利益博弈.中国作为最大的发展中国家,经济正处于迅速发展中,其碳排放量正在超越美国成为排放最多的国家,无疑处于国际应对气候变化问题的中心和前线.尽管基于“共同但有区别的责任”原则和《联合国气候变化框架公约》及其《论文范文议定书》的相关规定,我国目前还无须承担强制性的减排义务；但这一待遇在后论文范文时代遭受着越来越严重的国际压力.另一方面,无论是否承担强制性义务,我国作为负责任的大国,都应当为减缓气候变化做出应有的贡献.同时,我国作为生态脆弱性较高的国家,容易受到气候灾难的影响,本身也有着减缓和适应气候变化的内在动力.因此,无论是国际社会的压力,还是基于自身利益考虑,我国都必须采取有力行动减少温室气体的排放.
以对二氧化碳气体的排放进行征税为主要内容的碳税制度,正是针对气候变化问题而专门设置的直接控制手段.这一制度的运作机理在于,以二氧化碳气体的排放量为主要依据,对企业或居民消耗含碳的化石类能源、排放二氧化碳气体的行为课以税收义务,增加其经济成本,引导其减少碳排放量和含碳能源的利用量,或者转向低碳能源或无碳能源的使用.从北欧国家的实践经验看,应当说,碳税这一制度设计取得了预期的效果,在减少碳排放方面发挥了明显的作用.因此,尽管碳税在实施中也产生了一些负面问题,但在减少碳排放方面的效果十分显著.
我国政府在2009年哥本哈根气候会议上已经提出了“到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%”的减排目标和承诺.但我国经济发展的碳排放强度要远高于北欧诸国,减排的压力无疑更大.因此,借鉴这些国家的经验,运用税收手段来控制和减少碳排放,应当成为我国应对气候变化的主要路径之一.因此,在立法中建立碳税这一强有力的减排制度,可以说是我国当前形势下实施碳排放控制、最终完成碳减排承诺的内在要求.此外,开征碳税本身也有利于提高我国“碳政治”与“碳外交”谈判中的地位,树立负责任的大国形象,从而争取更多的国际利益.
(二)发展低碳经济、实现经济转型的促动机制
气候变化问题给世界经济的发展带来了严峻挑战,应对这一挑战、实现可持续发展的根本出路就是变革当前粗放式、高碳化的经济增长模式,发展低碳经济,走向绿色的发展.而碳税制度在这一革命性的经济转型中,有着不可忽视的促进作用.从宏观层面看,作为一种有着特定目的、专门性的税收手段,碳税对于国民经济从高碳化向低碳化的发展具有宏观调控的功能.通过对高碳化的经济行为征收税收,增加其私人成本,或者说使其社会成本内部化,以提高此类行为或产品的论文范文,从而遏制或降低相关的市场需求,促使各类资本和资源流向低碳化的市场部门,带动低碳化产品的生产和消费.按照这一逻辑,碳税就成为低碳经济发展的一项有力的促动机制.从微观层面上看,碳税的实施不仅有利于减缓和适应气候变化,还能够缓解其他环境问题,比如节约能源、减少污染.市场主体为了减少碳税负担,将倾向于提高能耗效率,减少含碳能源尤其是高碳能源的利用,或寻求使用新能源.这同时也会促进相关环保技术和新能源技术的创新和进步,进而为低碳经济的发展提供技术支撑.加大节能减排力度、转变当前“三高一低”的粗放式经济模式,发展低碳经济,是我国十七大之后不断清晰的科学发展思路和战略.目前的这一战略的实施进度和效果不尽人意.碳税在减少碳排放、节约能源、减少污染和推动技术进步等多方面的促进作用,构成了一项充满吸引力的制度选择.通过立法引入碳税,对我国发展低碳经济、加快生态文明建设的目标而言十分必要.
(三)碳税手段简单、高效的独特优势
碳税的必要性不仅体现于其在应对气候变化、实施碳减排和发展低碳经济等方面的重要作用,还体现在与行政控制、碳排放交易等其他应对气候变化的制度手段相比,碳税自身具有简单高效的独特优势.应当说,碳税并非应对气候变化问题的唯一手段,与之功能类似、目的相同的制度手段还有许多.一般而言,现行的碳减排手段可分为两大类：传统行政管制手段和新型市场化手段.传统行政管制手段往往以“命令一控制”为主要模式,强调行政力量的干预,具体表现为各类行政强制标准、行政处罚手段等.新型市场化手段则注重市场力量的诱导作用,表现为总量控制下的碳排放交易、碳税等经济手段.与传统行政管制手段相比,碳税通过征收改变行为或产品的论文范文,进而利用论文范文机制引导经济活动朝着低碳化的方向转变,具备间接性、自愿性和灵活性的特点,避免了行政手段的僵硬、低效等缺陷.碳排放交易手段也属于全新的市场化手段类型,也有着成本收益上的高效性优点,并同样受到了许多国家的重视和适用.两者相比,可谓是各有优势.但综合观之,碳税具有这样一些特有优势：一是碳税的启动成本较低,可以充分利用现有的税收征管制度和经验.而碳排放交易则需要建立一个复杂的交易制度和交易平台,成本较为高昂；二是碳税的制度内容比较公开、透明,容易为公众了解和监督.而碳排放交易系统及其运行比较复杂和专业,社会公众一般很难介入其中,监管成本也比较高；三是碳税机制比较灵活,通过税率和税收优惠措施的调整即可较好地达到对市场主体的有效调控.而碳交易机制的效果调整依赖于总量的设定、各项运行制度的改变等因素,在调整碳减排的力度方面不够灵活.总的来说,碳税在执行方面要比碳排放交易更为简便易行.此外,与其他的政策手段相比,碳税还有着一个明显的优势——产生税收收入,可以用来平滑掉温室气体减排带来的负面效果.
我国目前在应对气候变化上还没有充分利用新型的市场化手段.2006年以来全面推行的节能减排行动仍主要依靠行政管制型手段,强调行政任务的层层分解.这一思路和做法行不通,近年来许多指标任务无法完成的状况就是例证.因此,对于气候变化的应对法律政策方面,迫切需要引入碳税这一制度手段.
(四)应对碳关税等绿色贸易壁垒的现实需要
碳关税是由美国和欧盟一些国家于2009年提出的,主要内容是针对不承担强制性碳减排义务或没有完成碳减排指标的国家所出口的高耗能商品征收碳关税.其实质上是一种绿色贸易壁垒.美国众议院于2009年6月22日通过的《清洁能源与安全法案》授权美国政府从2020年起,可以对不实施碳减排限额国家出口的碳排放密集型产品征收二氧化碳排放税.欧盟一些国家比如法国等,也提出了类似的主张.碳关税的提法受到了许多国家尤其是发展中国家的激烈反对,许多人认为违反了WTO关于自由贸易的相关规则,具体而言就是GA论文范文第1条和第3条的规定.
对于碳关税问题,我们不能用简单的反对和批判来应对.首先,是否违反WTO相关规则目前看存在争议.因为GA论文范文第20条(b)款“允许保护人类、动物或植物的生命或健康的必要措施”有可能成为碳关税的合法性依据.这一争议的解决很有可能需要通过WTO终端解决机制的个案裁定；其次,WTO关于碳税等环境税的立场也会发生变化,在气候危机不断加重的情况下,WTO也正在认识到WTO有关规则进一步与环境税费相协调和相融合的重要性；再次,碳关税问题也在一定程度上表明了在国际范围内征收碳税的未来要求.全球性碳税尽管目前看并不现实,但相关的讨论已经展开,一?未来并非没有可能实施.欧盟就已经开始了统一碳税立法的实质行动.
因此,对于发达国家可能征收的碳关税,我国最好的应对策略就是在批判其实行绿色贸易壁垒的同时,建立碳税制度,获得主动权.一方面,我国一旦征收碳税可能会使碳关税失去其合法性,因为双重征税是违反WTO规则的,从而避免了碳关税对我国出口贸易的不利影响.另一方面,碳税也能够为我国适应未来的全球性碳税环境,做好充分的准备.
二、碳税立法的可行性
前述必要性问题的存在,仅仅表明了我国社会经济现实对碳税立法的需求,而碳税要通过立法行动成为我国的一项切实的法律制度,还必须具有相当的可行性.要判断我国碳税立法的可行性,应对从碳税立法的一般基础和特别基础两个方面加以分析.一般基础主要是指所有立法都需要具备的基础性条件,比如概念的普及、理念的树立、理论依据是否充分等方面.特别基础则是指碳税立法所面临的特有障碍或问题能否消除或克服,从而具备立法实施的可行性.根据发达国家的碳税实施中遇到的问题,同时考虑到我国的实际情况,我国碳税立法面临的特有障碍问题主要是指碳税立法的社会经济可接受性和碳税收入的稳定性问题.
(一)碳税立法一般基础条件是否具备问题
1．碳税立法具有充分的理论基础.碳税作为环境税的一种,其理论基础源起福利经济学的庇古税理论.根据该理论,对于市场经济中存在的负外部性问题,可以通过征收调节税的方式予以纠正,使之内部化.碳税就是对于二氧化碳排放行为的负外部性的一种纠正和内部化措施.1972年OECD环境委员会提出的污染者付费原则,也是碳税的理论依据之一,二氧化碳气体排放者应当为其排放行为付费.随着碳税立法的实施及其发展,环境权利与义务理论、税收正义理论等也成为其理论支撑.目前看,碳税立法已经形成了充分和完善的理论支撑体系.
2．碳税的概念已得到较好的普及,相关的理念也初步树立起来.根据笔者掌握的资料,碳税概念在我国的引入始于1990年代末,肇始于对当时在北欧国家发展起来的碳税制度的介绍.直到21世纪后,随着我国对气候问题的关注,以及税制绿化的提出,碳税概念在我国不断被提起；经过2007年有关气候变化的“巴厘岛路线图”和2009年哥本哈根联合国气候大会这两件焦点性事件的催化,碳税概念在我国已经充分普及.与此同时,运用碳税手段应对气候变化的法律理念也在社会各界和立法部门开始初步树立起来.自2005年以来,关于绿化税制、征收环境税的讨论中,碳税立法就是其中一个重要议题.不仅社会各界对碳税立法的呼声日益热烈,有关立法部门也开始把开征碳税纳入了立法考虑范围.国务院2007年发布的《中国应对气候变化国家方案》中,就提出要运用财税手段应对气候变化的要求.国家环境部和国家财政部都在积极进行有关碳税立法的研究.这些均已表明,碳税立法已具备一定的社会基础.
3．有关碳税立法的理论研究不断深入.前几年我国对碳税的研究主要集中于概念界定、国外制度介绍等浅层次方面.然而,最近两年这种情况发生了变化,相关研究开始走向全面和深入,碳税立法也成为一个主流议题进入研究者的视野,有深度、有价值的研究成果不断涌现.可以说,相关理论准备日益充分和成熟.
4．域外相关经验可资我国参照和借鉴.北欧及其他国家作为先行者,在碳税立法及其实施中积累了较为丰富的经验,也遇到了一定的问题.这些对我国的碳税立法无疑具有相当宝贵的参照和借鉴意义,进一步增加了我国成功开征碳税的可能性.
(二)碳税立法的社会经济可接受性问题
碳税立法在社会经济方面的可接受性问题是一个十分重要的问题,一直受到人们的强烈质疑.已经实施碳税的国家在其碳税发展过程中就遇到了这一问题的挑战,更有许多国家,比如日本、爱尔兰等,正是由于这些方面的障碍而放弃了准备已久的碳税方案.
环境立法的变化:气候变化的惊天骗局 100118
1．经济领域中的可接受性问题.首先,征收碳税会对国家经济增长带来负面影响.由于相关企业对碳税需要一个适应过程,短期内经济表现会趋于恶化.应当说,这是经济转型的必要代价.但长期来看,这种负面影响并不大；经过过渡期的适应后,经济会恢复增长.其次,碳税对某些能源密集型行业,比如电力行业,确实有着严重影响.因此,许多国家在推行碳税时往往受到这些行业的强烈反对而不得不推迟甚至放弃.事实上,对于这一问题并非没有好的解决方法,那就是可以开征时对这些行业实行较低的税率,或者给予税收减免优惠.比如,芬兰就对电力行业实行免税,以换取该行业对碳税的支持.再次,碳税也会削弱企业的国际竞争力,进而影响一国的国际贸易,从而也会招致出口型企业的抗拒.对此,可以考虑坚持税负中性原则,对出口到没有征收碳税国家或地区的商品,采取边境税调整,进行税收返还或给予补贴.
2．社会分配领域的可接受性问题.由于碳税主要通过影响含碳能源的论文范文来促进碳排放的减少,所以会造成能源论文范文的提高,给居民生活增加一定的成本.这种成本增加往往对低收入居民的影响更加严重,因为能源支出占低收入家庭支出的比例一般更高.因此,对于会导致能源论文范文上涨的碳税,社会公众往往也持反对意见.显然,只有对这一立法障碍加以妥善解决,才能增强碳税的可行性.税负中性原则能够较好地解决这一问题.即坚持社会税收负担总额不变,征收碳税的同时,减少相应额度的其他税负,比如个人所得税、社会保障税等.这在实质上是一种税负的转移,即从向“好的东西”（个人劳动所得等）征税转为向“坏的东西”（碳排放）征税.此外,还可以利用碳税筹集的收入,对社会福利下降明显的低收入家庭进行补贴,进一步实现社会公平,增加碳税立法的正当性.
(三)碳税收入的稳定性问题
保持税收收入的稳定性是传统税收立法的基本要求,唯有如此,才能保障稳定的财政收入来源——这是税法筹集财政收入之传统功能的体现.但对于碳税而言,税收收入的稳定性的确存在问题,因为碳税的征收会遭遇“累退性”问题,即随着碳税的实施,二氧化碳排放量会越来越少,碳税收入也会随之减少.许多国家对碳税累退性问题的担忧,影响了其对碳税的适用及适用程度.
事实上,对累退性问题的关注,来自于对税收的传统功能——筹集财政收入的重视.然而,一方面筹集财政收入的功能在今天已经不是税收的唯一重要功能了,宏观调控包括对环境问题的调控已成为税收全新的重要功能；另一方面,对碳税累退性问题的过多考虑,也在一定程度上表明了当前税制理念中的以经济利益为中心、没有充分重视生态利益保护的不合理取向.因此,这种关注和重视在碳税立法中是缺乏正当性基础的.首先,累退性问题的出现一般意味着含碳能源利用或碳排放量的减少,这对于气候问题的解决而言是积极的表现,符合碳税设置的初衷；其次,累退性问题的确给税收收入的稳定性带来了影响,但并非没有应对之策,不应当为之否定碳税的可行性.应对累退性带来的问题,可选择的路径有二：一是拓展碳税征收范围,扩大税基,比如将二氧化碳以外的其他温室气体排放纳入征税范围内.尽管这并不能从根本上解决累退性问题,但同样对减缓气候变化有利.二是按照税收中性原则,在碳税税源减少的情况下,按照减少的数量和幅度,逐步开拓其他新的税源.总之,累退性问题及其引发的税收收入稳定性问题,不应当成为碳税立法的障碍.
四、结语
综前所述,在当前形势下,碳税作为一种全新的经济手段,在我国应对气候变化问题、实行碳减排以及促进经济向低碳型发展中能够发挥重要作用,同时也是我国应对碳关税问题的有效措施.可以说,碳税立法已成为我国应对气候变化相关问题的必要性选择.随着碳税概念在我国的普及,相关立法理念的确立,以及相关理论研究的深入,碳税立法的基本条件初步形成.但对于在北欧等国家的碳税实践中暴露出来的社会经济可接受性问题和累退性引发的碳税收入稳定性问题,还必须高度重视,并妥善采取相应的对策予以克服,才能保证我国碳税立法的顺利启动和实施.
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总结：本论文是一篇免费优秀的关于立法气候变化论文范文资料，可用于相关论文写作参考。
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